农地制度作为农村农业的基础性制度安排,对于乡村发展和农民权益至关重要。认清农地制度的历史方位,把握农地制度的变革方向,关乎未来农业现代化的进程。

一、改革开放以前,国家对农地实行集体所有、统一经营制度,这一制度支撑了我国的重工业优先发展战略。1978年开始实行农地集体所有、家庭承包经营制度,对农产品增长和乡村稳定起到了基础性作用。改革开放以来,农地制度变迁的基本经验是,探索集体所有制下农地权利安排的再分割。

第一阶段是从“一大二公、人民公社”体制到“三级所有、队为基础”体制。权利分割的主要表现是将人民公社集体土地所有权与经营权的高度统一,变为以生产队为核心的集体土地所有和统一经营,增大了生产队安排种植、劳动分工、收益分配的处置权。

第二阶段是从“三级所有、队为基础”体制到“集体所有、家庭承包”体制。权利分割的主要表现是,实现了所有权和承包经营权的分离,赋予集体成员使用权、收益权、转让权和剩余享益权,家庭成为农业经营的微观基础。

第三阶段是农户承包权与经营权的分离。20世纪80年代中期自发产生并一直持续至今的土地流转和规模经营,自下而上地开启了农地权利的第三次分割,实际发生的经营权逐渐得到法律的承认、界定和保护。2017年,耕地流转率达到36.98%,农民合作社、企业和其他主体流入土地分别占22.70%、9.83%、9.96%。

二、伴随高速工业化、城镇化浪潮,中国的农业生产方式发生了历史性转变,法律赋予农户的合一的承包权与经营权出现了事实上的分离,由此引发一系列问题。农地三权分置成为深化农村改革的顶层制度安排。党的十八大以来,三权分置改革的制度设计,明显地体现了问题导向的制度变迁路径。习近平总书记指出,“完善农村基本经营制度,要顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,把农民土地承包经营权分为承包权和经营权,实现承包权和经营权分置并行。这是农村改革又一次重大制度创新”。

三权分置的基本制度安排是,明确集体所有权是农民集体的所有权,坚持农民集体是土地集体所有权的权利主体。土地承包权是赋予集体成员的财产权,土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用、收益、转让、互换、出租、入股、抵押、退出的权利。土地经营权是各类农业经营主体享有的耕作权,宗旨是为耕作者提供稳定的土地使用和投资预期。

三、农地三权分置改革以来,各地根据自身的实际条件积极开展探索实践,农地制度各项权利的内涵与关系渐趋明晰。

成都崇州“土地股份合作社 职业经理人 农业社会化服务”三位一体农业经营模式。其制度安排是:以土地股份合作社集合农户成员所有权,按照农户入社自愿、退社自由、利益共享、风险共担的原则,将农户土地承包经营权折资折股,组建土地股份合作社。以农业职业经理人专业化耕作实现承包权与经营权的分离。通过政府引导、市场参与、多元合作,构建农业生产、科技、品牌和金融四大服务体系,为农业经营者提供社会化服务。崇州新型农业体制提高了农业经营效率,2016年全市土地股份合作社水稻亩产平均为565公斤,明显高于四川省、成都市、崇州市的水稻平均单产水平。

上海松江的村社型家庭农场,其主要制度安排为:一是实行土地承包经营权统一流转。由村委会将土地承包经营权回收到集体手中,农户获得500斤/亩/年稻谷实物折价的租金,区政府对其中的老年农民(男60岁、女55岁以上)在上海市新农保基础上追加150元/月的补贴。二是选择本村农户成为家庭农场主。家庭农场是土地经营权的权利主体,以其集体经济组织成员身份、通过流转方式从集体经济组织处获得适度规模、一定期限的土地经营权。集体经济组织对家庭农场进行考核,考核结果作为发放补贴和退出的依据。松江家庭农场农业绩效提高比较明显,2016年,农场水稻平均亩产585公斤,比推行家庭农场前增产34公斤,户均年收入从2007年的5~6万元增至12.2万元。

贵州六盘水“资源变资产、资金变股金、农民变股东”改革。其制度安排是:一是村集体以自然资源性资产和可经营性资产使用权折价入股。二是各级涉农财政资金及扶贫专项资金在不改变性质和用途的前提下入股。三是农民自愿以自有耕地、林地的承包经营权、宅基地使用权以及资金(物)、技术等折资入股。四是经营主体有权使用入股资源和资金自主从事生产经营并获得收益,可利用土地经营权抵押融资。“三变”改革后,2016年全市新增村集体经济收入1.08亿元,消除了“空壳村”。截至2017年年底,全市入股受益农民167.79万人,125.23万入股农民当年户均分红2047元。

从地方实践来看,三权分置必然发生集体所有权、成员承包权与经营主体经营权的权利重组与合约再议定,使得集体所有权进一步明确,农户承包权内涵更加清晰,经营者被赋予独立的经营权。农地三权分置对中国未来农民土地权利、农业转型和城乡关系都将产生重大影响,对于集体所有制下集体所有权、农户承包权、经营主体经营权的权利组合与合约变化,值得进一步关注。