· 优质三农领域创作者



摘 要：城镇化是我国今后最大的内需, 如何使2亿多农民工真正市民化则是推进城镇化的重点和难点。推进农民工市民化的核心问题是农民能不能带着土地财产权进城以及如何带着土地财产权进城, 这首先要弄清楚农民的土地是不是农民的财产权以及如何才能行使完整的财产权。本文认为, 目前农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权具有财产权属性, 但权能不完整、具有脆弱性。让农民带着土地财产权进城的根本是改革农村土地产权制度, 赋予农民完整的土地财产权;改革土地征用制度, 破除农民获取土地财产收益的行政权障碍;在此基础上还必须使农民的土地财产权流转起来并通过产权整合实现增值, 同时要加强户籍、就业、医疗、住房、教育和社会保障等方面的配套改革, 为农民进城创造良好环境。

一、背景及意义

推进城镇化是一个国家走向现代化的共同趋势。从本质上看, 城市化的过程就是减少农民的过程, 就是农民转化为市民的过程。改革开放以来, 我国城镇化在工业化的带动下稳步推进, 城镇化率在2011年已达到51.27%。城镇人口首次超过农村人口标志着我国历史性地进入了一个以城市型社会为主导的新阶段。然而, 严格分析表明这种城镇化并不是完整意义的城镇化, 如果按照户籍计算城镇户籍人口占比仅为35%左右, 较之以城镇常住人口计算的城镇化率低16个百分点, 在51.27%的城镇化率中包含在城镇工作、生活6个月以上的常驻人口, 主要是2亿多的农民工。农民工虽然在城市就业、工作和生活, 却难以享受到与城市居民平等的公共服务和社会保障待遇, 他们的家还在农村, 拥有自己的承包地、宅基地、房屋以及留守儿童、“空巢”老人, 这些农民工为生计常年处于城乡的“两栖”流动状态中。问题的关键在于, 并非农民工不愿意进城成为真正的市民, 从目前农民工的意愿来看, 真正成为市民、享受与城市人同等的福利待遇、公共服务和生活方式是其中绝大多数人的迫切需要。那么是什么因素导致农民难以成为市民呢?笔者认为城乡分割的户籍制度虽然是重要的制约条件, 但最核心的因素是农民的土地财产权如何处置和保障问题。在农村土地升值空间日益凸显、农村公共服务和社会保障不断完善的条件下, 城市户口的“含金量”已经大为减小, 仅凭城市户口的吸引力而试图让农民无偿放弃土地权利、“光着身子”进城, 或者在土地权利体系得不到有效保障的情况下而“糊里糊涂”进城, 他们宁愿选择目前的“两栖”流动而不进城。因此, 农民是否真正带着土地财产权进城才是问题的关键, 在很大程度上决定着农民进城的态度和现实选择。

在国际金融危机持续影响、世界经济长期处于低迷状态的背景下, 我国依靠投资和出口来拉动经济持续快速增长的难度越来越大, 必须更加注重扩大内需对经济发展的拉动作用, 而推进城镇化则是扩大内需最有效、最强劲、最为持续的路径。城镇化包括土地城镇化和人口城镇化。毫无疑问, 在土地资源日益紧张的趋势下, 今后我国城镇化的重点将不再是盲目推进土地城镇化, 而是扎实推进人口城镇化, 特别是使2亿多农民工真正成为市民。我国未来促进2亿多农民工家庭进入城市成为市民, 不仅可以带来巨大的住房等居住性消费需求, 而且还可带来巨大的日常生活性消费需求, 从而为城市第二、三产业发展带来难以估计的能量和活力, 是释放内需的重要来源。因此, 农民是否真正带着土地财产权进城, 从根本上决定着我国未来城镇化的推进速度、质量和水平。

就我国现实而言, 要让农民带着土地财产权进城面临着理论突破和政策创新的双重紧迫任务, 当前亟需研究三个方面的主要问题:一是在现有的政策和法律框架下, 包括承包经营权、宅基地使用权在内的农民土地使用权是不是农民的财产权?二是通过怎样的改革和制度创新才能使农民行使完整的土地财产权?三是如何使农民的土地财产权流动起来并实现增值才能使农民有能力进城?

二、农民拥有的土地是不是农民的财产权

一般而论, 财产权是法定的财产所有者对其他经济主体的排斥权和该财产对所有者的归属关系, 是指民事权利主体对一定范围内的财产进行占有、使用、收益和处分的权利。财产权包括以所有权为主的物权、准物权、债权、继承权及知识产权等。财产权通常是有财产价值的, 这种经济价值可用货币计算, 同时财产权利的归属与权利的行使是可分的, 一般具有可让与性, 受到侵害时需以财产方式予以救济。改革开放以来, 我国在农村实行的土地政策是, 农村土地的所有权属于集体, 农民拥有对土地的经营权或使用权。在这样的土地政策下, 农民使用的土地究竟是不是农民的财产权一直是模糊不清的问题, 可能连农民都并不认为土地是自己的财产, 只是在一定时限内有权使用而已。那么, 从目前的法律关系来看, 农民拥有的土地使用权利究竟是不是农民的财产权呢?

(一) 土地承包经营权是不是农民的财产权?

长期以来, 由于计划经济体制的束缚和市场经济的不发达, 我们把土地仅作为重要的资源和农业生产资料。实际上, 土地更是一笔巨大的财产, 这种财产随着工业化、城镇化和市场经济发展处于不断的升值过程中。土地的财产属性是由土地的可支配性、稀缺性及经济效用性决定的。土地财产权属于物权的范畴, 主要包括土地使用权、土地处分权和土地收益权。土地使用权是指按照土地的性质和用途对土地进行利用的权利;土地处分权是指处置土地财产、决定土地用途的权利, 它是法律赋予土地使用人转让土地使用权的权利;土地收益权是指在土地上获得某种经济利益的权利, 土地使用人可以通过土地生产、土地租赁和土地转让取得经济收入和利息 (张林山, 2011) 。根据土地财产权的含义, 农民是否拥有完整的土地财产权利的主要判断标准是: (1) 农民是否拥有获取土地使用价值的权利; (2) 农民是否拥有处置土地财产的权利; (3) 农民是否拥有决定土地用途的权利; (4) 农民是否拥有享受土地收益的权利。在这些权利中, 土地使用权是土地财产权的基础, 土地处分权是土地财产权的实质, 土地转用权是土地财产权的关键, 土地收益权是土地财产权的目标。

在农村土地集体所有的前提下, 农民拥有的土地承包经营权是农民从事农业生产的重要权利和主要保障。我国法律明确规定了农民对土地承包经营权拥有占有、使用、收益和转让处分的权利。对于土地承包经营权的性质, 目前存在债权性质的土地承包经营权和物权性质的土地承包经营权两种看法 (胡宏伟, 2006) 。《土地承包法》以“赋予农民长期而有保障的农村土地使用权”为立法核心, 明晰了土地承包经营权的具体权能, 指出“承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利, 有权自主组织生产经营和处置产品”、“承包地被依法征用、占用的, 有权依法获得相应的补偿”。同时, 《土地承包法》通过统一规定承发包双方的权利和义务、规范土地承包经营权的产生程序和取得方式、建立产权登记制度、强化土地承包经营权人对承包土地的处置权利、明确土地承包经营权的性质等, 强化土地承包经营权的物权性质 (艾建国, 2005) 。《物权法》更是明确把农民的土地承包经营权作为一种“用益物权”, 规定了“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利, 有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”。所谓“用益物权”即指“用益物权人对他人所有的动产或者不动产享有占有、使用和收益的权利”, 是财产权的一种形式。由此看来, 无论土地承包经营权具有债权性质还是物权性质, 都具有财产权性质。

然而, 在我国现有的法律框架下农民的这种土地财产权是不完整的。《土地承包法》等相关法律对土地承包经营权作了如下限定:一是农民在全家迁入设区的市转为非农业户口时要交出土地承包经营权;二是通过转让等方式进行流转的经营权, 受让方须具有农业经营能力并要经发包方同意;三是土地承包经营权流转的期限不能超过承包合同规定的剩余期限等。更重要的是, 农民拥有的土地承包经营权的权利必须是在不改变土地农业用途范围内的权利, 一旦农地转为非农用途, 农民的这些权利就会消失, 尤其是农民没有农地转为非农建设用地的权利。目前, 国家通过立法建立农用地用途管制制度、耕地非农转用许可审批制度、基本农田保护制度、耕地总量占补动态平衡制度等, 限定了农民土地承包经营权的转用, 承包方不能根据土地的市场价值自主进行土地用途的调整。如《土地承包法》第17条规定承包方要“维持土地的农业用途, 不得用于非农建设”;第33条规定农地承包经营权流转“不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途”。这就是说, 农民对承包土地的使用是受到严格限制的, 只能从事农业生产, 非农用途使用和转让是不允许的。根据相关法律规定, 我国农地转用的权利主体只能是政府, 农民承包的土地要想转入非农建设用地, 唯一的途径就是政府通过征用转为国有建设用地。这就使农民缺乏最核心、最实质、最关键的农地转用权。

从理论上说, 转让权、处分权是财产权的核心, 农民缺乏农地非农化的转用权、处分权, 这就从根本上使农民承包土地的财产权能十分弱小, 因为随着工业化、城镇化的发展, 农地与非农地的级差土地收入十分悬殊, 如果农民只是拥有在农地用途范围内的占有、使用、收益和流转的权利而没有向非农用地的转用权, 这种财产权利不会给农民带来多少实质上的财产收入。从本质上讲, 如果农民仅在农业用途范围内对土地的占有和使用, 在这个过程中土地要素与劳动、资金、生产资料相结合而获得的收益主要是生产经营收益, 并不是农民的财产收入, 从这个角度判断, 农民的土地承包经营权还不是真正意义上的农民财产权, 或者说只是受到严格限制的不完整的财产权。

(二) 宅基地使用权是不是农民的财产权?

宅基地使用权是农民另外一种重要权利。目前我国宅基地在性质上是农村集体建设用地, 农村集体经济组织以户为单位分配给其成员以满足其生活居住和从事副业生产需要。对于宅基地使用权的权能, 相关法律规定了农民具有占有权、使用权。《物权法》把农民宅基地使用权与土地承包权同样作为一种用益物权, 规定“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利, 有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”。同时我国法律未限制农村宅基地使用权的期限。从这个角度看, 宅基地使用权具有排他性的、直接支配的占有权, 是具有占有性质的物权。

然而, 按照相关法律规定, 宅基地使用权在流通方面基本上受到严格限制甚至禁止, 即对宅基地使用权的出卖、出租、抵押、赠与等流转行为基本上被禁止。《土地管理法》第62条规定“宅基地使用权利人不得买卖或者变相买卖宅基地”;《担保法》第37条规定“耕地、宅基地、自留地自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”。同时, 国家有关政策也规定“农民住宅不得向城市居民出售, 也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅, 有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用权证和房产证” (1) , “禁止城镇居民在农村购置宅基地” (2) 。由此足见, 我国现行法律只允许宅基地使用权在本集体经济组织内部进行流转, 农民如果因为进城不需要宅基地时并不能对宅基地使用权进行转让和处分, 这就使农民的宅基地使用权的财产权能无从体现, 更确切地说, 宅基地使用权对农民而言事实上只是一种没有实现途径的虚置的财产权。

(三) 集体收益分配权是不是农民的财产权?

在长期的发展过程中, 农村积累了大量的集体资产, 除集体经营性建设用地外, 还有乡村社企业、房产、经营性服务设施等资产, 这些由村集体的土地及其他集体资产所产生的收益如何分配涉及农民的切身利益。从道理上说, 在农村集体经济组织中, 农民就是集体的一员, 农村集体经济组织是由村社内部集体经济组织成员共同组成的, 集体经济组织成员是集体资产的共同共有人, 因而农民享受对集体资产收益的分配权。从有关法律上看, 农民享有共有的集体土地和其他资产, 农民具有财产权, 如《物权法》第95条规定“共同共有人对共有的不动产或者动产共同享有所有权”。但是, 由于以土地为主的集体资产的产权不清晰, 集体土地没有明确的人格化的产权主体, 加之集体土地使用权与国有土地使用权“同地不同权”, 国家支付给失地的集体和农民的补偿标准与土地转为城市建设用地后的可获价值相差甚大, 从而导致农民集体土地在被征用过程中得到的收益较低。同时, 在集体土地收益分配过程中, 集体与农民的收益分配关系不明确、不规范、不公开、不合理, 农民的集体收益分配权还难以得到应有保障。例如, 《土地管理法实施条例》第26条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有”, 但是如何在集体经济组织内的土地所有权人和使用权人之间分配土地补偿费?对此法律规定混沌一片。正是由于法律的不尽详细, 导致在征收补偿款分配过程中村民和村民之间、村民和村集体之间纠纷不断, 甚至还会产生谁是集体经济成员之类的纷争。大量事实表明, 在大多数地方集体收益分配权并未表现为农民真实的和可实现的财产权利。

产权理论表明财产权利是可分解的, 可分解为占有权、使用权、收益权和处分权。根据财产权强弱理论, 是否具有处分权是判断权利人是否拥有财产权及财产权强弱的核心标准, 如果权利人对某项动产和不动产没有处分权, 就表明其财产权能比较薄弱。因此, 根据以上分析, 在现行制度之下我国农民拥有的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权虽然具有财产权属性, 但是这种财产权是不完整性的、脆弱的和难以实现的。

三、如何使农民的土地使用权真正成为农民的财产权

由于目前农民并没有完整的土地财产权益, 再加之保护不力, 必然会面临来自多方面的侵害:农民的土地财产权益在土地调整、土地流转中仍然可能受到村集体的侵害;农民的土地财产权益在国家土地征用中事实上集体地受到了侵害;农民的土地财产权益在农业公司化、企业化经营中很容易受到侵害;由于城乡建设用地市场存在着体制性分割, 农民的不动产权益不能得到充分实现;农村土地财产权利仍然没有得到具有国家统一法律效力的严格登记, 农村土地财产权利意识的发展受到阻滞 (王小映, 2003) 。只有从根本上改革土地产权制度和征地制度、消除制度上的障碍, 才能使农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权真正成为农民的财产权, 才可能让农民带着这些财产权进城。

(一) 改革农村土地产权制度, 赋予农民完整的土地财产权

让农民带着土地财产权进城, 其首要前提是让农民拥有完整的土地财产权, 而目前农民拥有土地财产权的不完整性和权能的脆弱性, 在很大程度上制约了农民增加财产性收入和带着土地财产权进城。农村土地产权制度在决定农民土地财产权的完整性和土地权能的强弱上起着决定作用, 如果“离开了清晰界定并得到良好执行的产权制度, 人们必定争相攫取稀缺的经济资源和机会”, 在各种利益主体争相攫取经济资源和机会的过程中, 农民因其天然的弱势地位, 其财产权利必然受到严重侵害。因此, 改革农村土地产权制度已经成为当务之急。在宏观思路上, 应当按照建立“归属清晰、权责明确、利益共享、流转顺畅”的现代农村土地产权制度的要求, 使农民土地财产在权属上更加清晰、在权能上更加完善、在管理上更加规范、在保障上更加充分, 从根本上消除城乡土地产权的差异, 实现城乡土地产权的“同地、同权、同价”, 真正促进土地要素在城乡间的市场化配置, 最大限度地发挥土地的财产功能。

农村土地产权制度包括所有权制度、使用权制度、流转权制度、收益权制度等。在农村土地产权制度中所有权制度处于基础和关键地位。我国目前农村土地所有权制度是沿袭前苏联的集体农庄形式, 可以简称为“公有”的集体所有制。在公有的集体所有制中, 一切财产都属于公有或集体所有, 只有集体才拥有财产, 任何个人或家庭都没有财产。集体土地所有权在现实操作过程中的主体是虚置的、模糊的, 乡村社干部实际上成为了集体所有的控制者、占有者和代表者, 由此造成了极大的矛盾。“如何改革传统的土地集体所有制”主要有五种代表性观点:一是实行私有化, 二是实行国有化, 三是实行国家、集体、个人三元所有制, 四是实行国家、个人复合所有制, 五是坚持和完善现行的集体土地所有制。笔者认为比较切实可行的做法是对传统的集体所有制进行产权结构的变革, 寻找农村土地集体所有制的新实现形式。实际上, 集体所有制就是农民共有所有制, “共有”就是由两个以上单位、个人共同所有, 农村土地集体所有就是由农村经济组织内的成员“共有”, 而对于土地这样的资产“共有”是可以量化的, 土地股份合作制就可以把不明确的、含糊的“共有”实现量化, 因此, 应通过土地股份合作制把农民集体所有的土地量化给每一个成员, 并对每一个成员颁发具有法律效力的土地所有股权证, 实现由“共同共有”向“按股共有”转变。这样, 按份共有人对共有的土地按照其份额享有所有权, 并可以转让其享有的共有的土地所有权份额。

赋予农民土地使用权完整的财产功能是农村产权制度改革的重点任务。对于农民的土地承包经营权, 在时间上要使之永久化, 即改“承包制”为“永包制”, 并确立土地承包经营权具有可以抵押的权能。当前的主要问题是农民土地承包经营权仅具有农业用途范围内的转让权, 这是远远不够的, 也是不合逻辑的。因此, 要对农民土地承包经营权在赋予农业用途转让权的基础上, 赋予在符合土地利用规划前提下的非农用途转让权, 这样, 农民的土地承包经营权才拥有包括农业用途和非农用途的转让权。宅基地不属于农用地而属于建设用地, 具有较大的财产增值空间, 尤其在城郊更是如此, 而目前法律规定宅基地使用权不能流转、转让、买卖、交易, 严重限制了进城农民工把之变为现实财产的可能性, 农民工在进城过程中由于对于失去宅基地使用权的担忧, 从而在很大程度上影响到其市民化的选择。实际上, 在市场经济加快发展和城市建设用地日益紧张的背景下, 农村宅基地流转的隐形市场已经大量存在, 限制农村宅基地流转权的规定已在较大程度上名存实亡, 如各地的农村房屋出租、买卖及城郊的“小产权房”。因此, 在统筹城乡的大背景下, 应该在政策法律上破除宅基地不能流转、转让、买卖、交易的限制, 赋予其转让权、收益权、买卖权、抵押权, 使农民的宅基地和住房具有与城市居民私宅同样的财产权利, 这是破解农民不能带着土地财产权进城的关键举措。对于集体收益分配权, 应实行股份化, 明确集体经济组织成员所占的股份, 规定农民收益的最低标准。为确保农民的土地财产权不受侵犯, 必须抓紧对农村集体土地所有权、土地承包经营权、宅基地使用权进行确权颁证和登记。在确权颁证过程中, 只要是农村集体土地及土地上的建筑物, 都应进行确权登记颁证, 并做到土地、台账、证书、合同一一对应, 账实相符, 程序规范。

(二) 改革土地征用制度, 消除农民行使土地财产权的最大障碍

农民拥有比较完整的土地财产权, 还不能确保农民的土地财产权利能够得到完全实现, 因为农民土地财产权实现过程中还有一个政府行政征用权问题。我国法律明确规定了政府为了公共利益的需要可以动用征用权征用农民的土地。当政府的土地征用权与农民的土地财产权发生矛盾甚至冲突时, 农民的土地财产权在政府强大的征用权面前是很脆弱的, 受到侵害是必然的。近年来各地政府在土地征用过程中所引发的矛盾已经比较突出, 其根源在于行政征用权滥用, 农民的土地财产权缺乏应有的法律保障 (何峻, 2005) 。如果再不改革政府的土地征用制度, 赋予农民再多的土地财产权也是没有多大用处的。

如何改革我国的土地征用制度呢?现有的主流观点是缩小征地范围、提高征地补偿标准、完善征地程序。而要缩小政府征地范围, 矛头直指“公共利益的需要”。但目前的矛盾在于在法律上没有明确公共利益的具体含义和表现形式, 造成各级政府都可以打着“公共利益的旗号”动用法律上许可的征用权征地。对此一个可行的解决思路就是以立法形式严格界定公共利益的范围和主要领域, 防止“公共利益的泛化”, 在修改相关法律法规中采取列举法的方式体现具体的公共利益领域, 如限定在国家机关用地、军事用地、基础设施和公益事业用地等。在公共利益之外的用地不能再动用国家征地权。但即便如此也还存在一个现实问题, 即公共利益与非公共利益的界线是难以截然分开的, 在它们之间还有很长的“模糊地带”, 严格区分公益性用地与经营性用地在实践操作中面临很大困难。如果试图通过把政府征地仅限定在具体的公共利益范围, 就得出政府征地可以大幅减少的结论, 这种想法未必现实, 根本的出路是把界定征地范围与实行市场化补偿机制结合起来。

“政府征地都为了公益的目的, 而补偿标准都是根据市场价格”, 这是世界上大多数发达国家的做法。坚持征地按市场价格进行补偿这一基本原则, 政府在征地过程中的行为方式就会发生根本转变, 征地首先考虑的是自身的财政承受能力, 而不是如何增加土地财政收入, 这样才能从根本上遏制政府滥用征地权的行为。由于我国还处于工业化、城镇化的实现过程中, 在相应的财税体制还没有变革的情况下, 补偿标准按市场价格一步到位可能还有相当的难度, 应采取逐步向市场化价格推进的办法。当前应扩大土地征收补偿范围和大幅度提高补偿标准, 除现行法律规定的土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗的补偿费要大幅度提高外, 还应把土地承包经营权损失、土地未来升值空间损失、转换就业的机会成本等都包括其中, 对被征收人的直接损失与间接损失均给予补偿, 同时, 要依据土地类型、区位、产出、等级、供需关系、人均占有耕地面积、当前经济发展水平及城镇居民最低生活保障水平的动态变化等因素, 划分区片来测算征地综合补偿标准, 并采用货币补偿、实物补偿、股权补偿、就业安置补偿、留地补偿、社会保险补偿和职业培训补偿等多元化的补偿方式, 做到短期补偿与长期补偿有机结合、统筹兼顾。

规范土地征用程序对于保障农民土地财产权益同样十分重要。虽然我国现行的土地征用制度在征用程序上作了严格的规定, 然而这些程序规定主要指向的是如何更有利于保护耕地, 而对农民的土地权利保护严重不足, 征地过程中的不规范、不公开、不透明现象十分突出, 这是引发被征地农民不满的重要原因。土地征用不应是政府单方面就可实施的行为, 而是征地一方和被征地一方共同参与、民主协商的过程, 世界上法制比较健全的国家大多数对政府征地制定了一套严格的程序来限制其权力的滥用, 保障土地持有者的利益免受非法征地的侵害。我国规范征地程序应规范土地征用的主体、客体、对象、条件、方式、范围、具体步骤等, 主要应建立统一的农地征收补偿法律程序制度体系、农地征收公益性审查法律程序制度、农地征收的听证制度等, 在征地方案的制定和征地行为的实施过程中都应让农民有知情权、参与权和决定权。

为使土地征用真正公开、透明、规范, 避免行政征用权的滥用, 迫切需要制定一部操作性强的《土地征收法》, 明确公共利益的内涵、非公益性用地的取得方式、集体土地使用权的流转、补偿项目和标准、补偿的分配方式、安置方式及征收程序等, 用法律手段切实保护农民的土地权益。

四、建立土地流转市场, 活化农民的土地财产权

通过土地产权制度和征地制度改革, 虽然可以使农民拥有比较完整的土地财产权能, 但如果土地财产权的流转渠道没有打开、流转机制不健全、流转市场不完善、流转平台缺乏, 那么这些财产权就是凝固的、沉积的, 农民难以通过财产权流转实现增值, 也难以为农民进城提供一笔必需的原始资本。必须建立健全流转市场, 使农民的土地财产权真正流动起来, 才能实现土地财产的最大价值。

随着现代农业的发展, 对于土地承包经营权的流转, 目前在农业用途范围内按照“依法、自愿、有偿”的原则已经在各地全面展开, 探索出了转让、抵押和互换等物权性质的流转, 出租和托管等债权性质的流转, 入股、股份合作等股权性质的流转等多种模式。这些流转模式只要尊重农民意愿、有利于发展农业规模经营, 都是有效的和应当鼓励的。当前应当加强和完善的环节是为农民土地承包经营权流转提供更多的法律法规服务、合同服务、仲裁服务、土地价值评估服务, 完善土地交易平台, 防止农民因对未来承包地价值把握不准而出现后悔、违规收回承包权的现象。在土地承包经营权流转中, 当前的核心问题是农地的非农转用只能靠政府的征用, 农民没有非农转用的权利, 这是不合理的。为什么只有政府才有资格拥有农地转用权呢?基本理由是政府担心把这个权利交给农民就会造成农地非农化的失控。但是, 大量的事实证明, 现实中造成大量农地非农化现象加剧的恰恰是各级政府而不是农民。因此, 必须打破政府垄断土地征用一级市场的做法, 对于经营性的农地转用应逐步建立土地发展权转让制度和规划待转用农地直接入市制度, 使经营性的农地转用通过公开的市场交易实现转让。应制定和颁布专门的农地转用法规, 严格约束地方政府滥用公权力侵害农民土地财产权行为, 保障农民参与分享农地转用过程中的土地增值收益。需要强调的是, 农民的非农转用权是有限权利, 必须受土地利用规划和耕地保护规划的双重严格约束, 必须承担不能随意改变土地用途的基本责任。

农民宅基地在工业化、城镇化加速发展中蕴含巨大的财产价值, 是农民的重要财产, 目前限制宅基地流转的制度已经成为实现其价值的最大障碍, 是对农民财产权利的不合理限制。实际上, 各地政府根据统筹城乡发展的需要已创造了宅基地流转的各种模式, 如浙江的“嘉兴模式”和“义乌模式”、天津宅基地换房模式、广东宅基地入市流转模式、成都宅基地整理和指标交易模式等。因此, 建立农村宅基地流转市场是农村宅基地改革不可逆转的主要发展趋势, 简单地堵或挡的选择都是短视的, 重要的是必须因势利导, 强化顶层设计, 把宅基地纳入生产要素市场的统一体系中, 加强宅基地使用权流转的有关制度建设和立法工作, 积极探索农民宅基地使用权流转的有效方式。由于历史的原因, 农村宅基地客观上存在内部占有不均衡的现实, 在此情况下作为财产权流转可能引发矛盾。针对这一问题应制定规则, 让农民充分参与, 通过在农村土地确权的过程中化解农村宅基地不均衡的矛盾。还应当指出的是, 如果农村集体建设用地、宅基地只能在本行政区域很小的范围内交易, 那么必然会造成市场交易不活跃、价格很低的结果, 也限制了农民工跨区域进城成为市民, 与农民工跨区域流动的现实不相称。当前, 由于地区与地区、城市与城市之间的城市化建设用地指标的分割, 外地农民工退出宅基地所增加的建设用地指标并不为流入地城市所有, 导致一个城市只关注本辖区内的农村人口城市化问题, 这就使外来农民工难以转入本地城市成为市民。因此, 应逐步推进农民宅基地、农村集体建设用地跨市、跨省交易, 建立转入城市与农民工户籍所在地宅基地挂钩的交易机制, 这是一个需要探索和突破的重大政策, 如果这方面能够实现实质性进展, 将对农民进城发挥极大的促进作用。

农民的土地财产只有做到了在流动中实现增值, 才能为农民进城提供可靠的原始积累。但就我国现实而言, 还需要两个重要方面的政策突破:一是对农民的土地财产权进行有机整合, 变分散的土地产权为集中的土地产权, 从而显示出土地产权规模竞争的优势。二是在严格审定城市居民条件、符合土地利用规划、不得改变土地性质和用途的前提下, 允许城市居民下乡流转农民的土地财产权。如果农民的土地财产权尤其是宅基地使用权只能在农村内部转让, 那么由于需求范围和能力的限制, 农民的土地财产权的增值空间就很小, 而随着城市居民收入的增加和对生活质量提出的更高要求, 必然对农村自然生态居住环境有着越来越突出的向往, 如果在严格限定的条件下允许城市居民下乡流转农民的土地资源, 这将是一个巨大市场, 将会大大拓宽农民土地财产的升值空间。

五、基本结论

城镇化是我国未来一段时期最大的内需, 而推进人口城镇化, 特别是使2亿多农民工真正成为市民, 是释放内需的重要途径。推进农民工的市民化, 虽然城乡分割的户籍制度是重要的制约条件, 但最核心的因素是农民的土地财产权如何处置和保障问题。在目前的法律框架下, 农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权虽然具有财产权属性, 但权能并不完整, 具有脆弱性, 处置和保障还面临极大障碍, 因此, 让农民带着土地财产权进城, 根本点是改革农村土地产权制度, 赋予农民完整的土地财产权;改革土地征用制度, 破除农民获取土地财产收益的行政权障碍。

在此基础上, 还必须依靠制度和政策创新使农民的土地财产权流转起来, 尤其要允许城市居民在严格限定的条件下下乡流转农民的土地财产权, 并要对农民分散的土地产权进行有机整合, 转变为集中的土地产权以实现增值。同时还应强调的是, 农民工市民化是一个系统工程, 在解决了农民工进城的土地财产权的处置、保障、流转等问题后, 还必须配套跟进户籍制度改革、劳动就业和社会保障制度改革、公共服务和社会管理改革, 为农民工进城市民化创造良好的社会环境。

作者：张克俊 四川省社会科学院

基金： 国家社科基金重大招标项目“加快推进农业大省农业发展方式转变研究” (编号:10ZD&015) 的阶段性成果;

来源：农业经济问题. 2013,34(07)