当前，农村承包地“三权分置”改革的深化，在促进农地流转和耕地资源优化配置的同时，也面临如耕地保护、粮食安全等风险。要防范这些风险，必须坚定改革方向，坚守改革原则和底线，统筹解决好“地”“粮”“人”“钱”四个方面的问题。

“地”的问题：严守18亿亩耕地红线，完善耕地保护制度

一般认为我国粮食安全所需要的耕地最低保障面积为18亿亩。民革中央的研究报告指出，到2020年我国要达到城镇化率60%、工业化率70%的目标，需要新增1.5亿亩建设用地，而耕地红线下，只有不足3000万亩的占用空间。

2016年国土资源公报数据显示，中低产田占耕地总面积的比例高达70.5%，此外我国每公顷耕地化肥平均施用量超过520千克，是联合国粮农组织公布的世界化肥安全施用量上限的2倍以上，加上农药、地膜等，耕地土壤污染较为严重。

要从总量和质量上严守18亿亩耕地红线，必须针对农地“非农化”“非粮化”、透支地力等风险，按照“藏粮于地、藏粮于技”的要求，健全更加严格的耕地保护制度、用途管制制度，为国家粮食安全守护好基础空间。

要建立农业生产经营资质审核机制。借鉴日本农业者资格认定制度，我国应尽快建立“新型农业经营主体”资格认定制度，作为农地流入的必要条件，并定期考核，不达标要取消资格。

要建立农地流转后监管机制。通过技术手段、定时巡查等及时发现、查处违法违规行为。特别是要严查假借农地流转之名，发展非农产业园、观光园等行为。对长期闲置、抛荒的，要收取闲置费，或收回土地。此外，还需防止经营者过度开垦农地、农地流失或长期过量使用化肥农药而导致土壤污染加重等行为。

要建立激励土地复垦的机制。农民和集体主动将闲置宅基地、建设用地复垦为耕地的，复垦费按面积和标准发放给农民或集体。对进行休耕、土壤污染治理有成效的农民进行耕地保护补贴。

“粮”的问题：确保国家粮食安全，完善农业补贴制度

洪范八政，食为政首。粮食安全不仅是经济问题，还是政治问题，是国家安全的重要基础。随着我国城乡居民收入增长、城镇化水平的提高，粮食需求结构发生显著变化，粮食消费总量刚性增长，有专家预测到2020年将达到1.4万亿斤，粮食供给压力较大，粮食安全不能有任何松动和风险。随着农地流转比例迅速提高，而农业补贴还是依据承包农地的面积，直接补贴给拥有承包权的农户，出现了“拿补贴的不种粮、种粮的拿不到补贴”的现象。

要精准农业补贴对象。对拥有承包权的农民要进行流转费用补贴，降低流入方的粮食生产成本，增加流出方的土地租金收入；对拥有经营权的流入方，实施种粮补贴，增加其种粮的积极性，解决生产与补贴错位问题。

要优化农业补贴内容。目前，我国农业补贴主要以良种补贴、农资综合补贴、农机购置补贴、粮食直补四种补贴为主，也在探索农业保险补贴等其他类型补贴，但总体上看，与发达国家相比，补贴内容过于简单，还需要进一步丰富，将农业补贴进一步细分为基本收入补贴、生产体系补贴、经营体系补贴、生态保护补贴等不同类型，精准调动各方面的积极性。

要提高农业补贴标准。我国农业补贴平均到农业户籍人口的补贴量与发达国家相比明显偏低。比如，日本对现代农业的投资是农业总产值的15倍以上，日本财政对农户的各种补贴占农户年收入的60%左右。我国应根据财力逐步提高农业补贴标准，让农业生产者有稳定体面的收入。

“人”的问题：促进1亿农业转移人口市民化，健全土地增值收益分配制度

2017年，我国常住人口城镇化率为58.52%，而户籍人口城镇率仅为42.35%，两者相差16.17个百分点，意味着有2亿多农民工不能完全融入城市。中央明确提出，到2020年要解决1亿农业转移人口市民化问题。

农业转移人口市民化不是简单的落户，必须有社保、稳定的就业和住房，能够在城市生存下去。同时，对其在农村的集体资产确权登记颁证，保障集体资产权益。我们要完善相关配套制度，在确权促流转方面建立平台、做好服务，在收益分配上健全调节机制，让更多土地增值收益用于促进人的城镇化。

要深化农村集体产权制度改革，维护好进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，以调动农业转移人口进城落户的积极性，让在城镇常住的农民工安心落户，把农地经营权流转给新型农业经营主体，有偿转让或退出宅基地的使用权，确保按股份享有集体经营性建设用地的开发收益。

“钱”的问题：逐步摆脱对“土地财政”的依赖，创新新型城镇化融资机制

我国城镇化主要的资金来源包括地方财政收入、中央的转移支付、土地出让金收入等，特别是过去十几年以来，我国各级政府依靠“低价征收农村集体土地、高价售出”的模式获得了大量“土地财政”收入，有力推动了城镇化快速发展，有学者将这一城镇化发展模式定义为“以地谋发展”的模式。

未来我国推进新型城镇化，配套的公共服务、基础设施建设等都需要大量的资金支撑。据中国社科院测算：“要推进1亿农业转移人口市民化，教育、社保、住房等各项成本合计需要13.1万亿元”。据国家开发银行测算，未来3年我国城镇化建设资金量将达到25万亿元，年均8万多亿元，约占全国每年近40万亿元固定资产投资的五分之一。

过去融资的做法比较单一，就是靠征地、出让、抵押贷款，融资方式主要以银行贷款为主，最终还款靠的是土地出让收入，隐藏着较大的金融风险。随着集体经营性建设用地直接入市改革，将打破政府对土地一级市场的垄断，“土地财政”将成为无源之水。另一方面，随着农地确权登记颁证，农民的财产意识增强，原来的低价补偿引起越来越多的社会矛盾，拆迁征地成本越来越高，土地出让净收入越来越低，不再具有可持续性。

很多学者提出要创新融资模式，拓宽融资渠道，通过发行市政债券、PPP（政府和社会资本合作）等方式，弥补资金缺口。除了这些模式外，还需要由原来的土地出让一次性获取收益，转变为对持有环节征税，特别是针对集体经营性建设用地直接入市，国家要以增值调节金等方式，提取一定比例的增值收益，用于新型城镇化和乡村振兴相关建设。

（作者单位：北京市人民政府研究室）

作者：韩振华