一、毁誉参半的合村并居

合村并居, 或称“撤村并居”、“迁村并点”、“村庄合并”, 简单说是一些地区在加快城镇化进程与社会主义新农村建设的背景下, 为了改革落后的农村结构和管理体制、集约农村土地、改善农民的生产生活环境, 而将几个临近的自然村整合起来建立农村社区的综合改革和探索。严格的说, 合村并居与迁村并点、村庄合并是有很大差异的。合村并居中的“居”本来是指居委会, 合村并居最早是针对城郊农民的, 最初的合村并居主要是为了将那些已基本脱离土地和农业生产方式的城乡结合部的居民纳入城市社会管理中来, 实现由村委会管理向居委会管理的转换。但是随后在全国范围内大面积展开的村庄合并过程中, 这一概念被泛化了, 泛指一切将几个村庄集中起来建新住宅, 腾出原有宅基地复耕的行为, 对于最为重要的管理方式的变革则忽略不提。本文中沿用了这一被泛化了的概念。

合村并居从一开始就受到政府、媒体以及学术界的密切关注, 相关的讨论也一直存在两种声音。赞成者从现有农村宅基地浪费严重、旧村空心化问题、农村基础设施配套成本过高以及基层行政开支入不敷出等方面考虑, 认为合村并居恰恰能够解决农村面临的上述问题, 给农民提供了更好的居住条件, 且有利于形成合理的村镇网络结构。一些有代表性的观点认为合村并居的创新点就在于通过农村散落居民点的合并和统一规划, 实现建设用地的高效使用和农地的集约化经营, 通过人口的集聚提高公共产品的使用效率, 通过发展高效农业助推二三产业的发展, 最终实现城镇化;强调农民居住集中化是城乡公共服务一体化的先决条件, 也是促进居村农民市民化的先决条件;而且一些实地调查发现, 部分地区的农民随着谋生手段的变化、对乡土依赖度的减弱以及对城市生活方式的向往, 使得合村并居成为农村城市化的一个有利契机。

而批评的声音则多集中于合村并居在具体操作过程中的“一刀切”问题、农民的意愿没有得到足够的重视、形式主义以及行政化色彩过于明显、对乡土文化和乡土秩序的破坏等, 更有人直指合村并居完全是政府出于土地财政的考虑, 是一种对农民利益的变相侵害, 更有甚者直接称之为“灭村运动”。在批评者看来, 合村并居势必会打破村民长期以来形成的对村集体的认同, 弱化村民自治的组织体系和能力, 瓦解原有的乡村文化, 而这些正是维系农村发展非常重要的内生力量。这种运动式的集中并村方式会给乡村的发展带来很大风险, 尤其容易带来严重的利益冲突和危机。同时, 盲目的大规模合村并居无疑是增加了农民生产生活成本, 影响了农业生产, 激化了基层矛盾。尤其在一些经济不发达、产业结构调整和劳动力转移条件不成熟的地区, 以行政力量推进村庄合并, 不仅侵害了农民的权益, 而且是有悖于城市化发展规律的。中央农村工作领导小组组长陈锡文更是多次公开表示目前我国具备村庄拆并条件的地方相当有限, 许多地方推行的增减挂钩实际上不符合法律和政策的规定, 已成为城市扩张和谋取土地财政的捷径。 (1) 对于合村并居褒贬不一的评价源于不同的认识角度。简单的说, 肯定者更关注农村发展的现代性任务, 强调农村的经济发展与基础设施的完善;批评者则更偏重农村的后现代性任务, 强调农村的社会和谐与传统文化的积淀。两者的关注点更多的停留在合村并居之于农村未来发展的影响这一问题之上, 鲜有对合村并居这一举措本身进行更深层次的剖析。对此, 斯科特的思考或许能够为我们对合村并居的研究提供一种新的理解思路。

二、“国家的视角”与合村并居背后的运行逻辑

“国家的视角”是斯科特用于分析那些由国家推行的社会工程何以失败而提出的一个颇有趣味的研究视角。他认为以便于国家管理为目的的简单化设计、极端现代主义、独裁主义国家以及软弱的公民社会是促成那些大型社会工程的频频出现的关键, 而恰恰是这些因素本身的运行逻辑导致了“试图改善人类状况的项目”的失败。

首先是简单化的逻辑。在斯科特看来, 现代国家的一个基本目标就是使治理“简单化”和“清晰化”, 需要把复杂的、带有地域特色的具体实践简化为单一的、标准化的模式, 以便于统一管理。但是这种简单化的努力最后却往往并非社会现实的真实表达, 而仅仅是管理者所感兴趣的片段。其次是极端现代化逻辑。这是伴随生产力快速进步而普遍产生的一种发展逻辑, 推崇理性与效率, 热衷于大型的设计和规划, 包括大型的商业中心、交通枢纽、甚至大型的农场, 膜拜现代化的技术和设施。而且这些大型的社会工程不仅恰好符合管理层的极端现代主义的思路, 还与其作为国家官员的政治利益相一致。三是改善的逻辑。民众的福利是国家为其政权合法性和延续性所必然要考虑的一个问题。因此, 那些由国家推行的社会工程, 除了为建立更为精细的管理体系, 对公共和私人领域进行更有效的治理之外, 另一个强大的动力就是改善人民的福利。但是这种改善在缺少公众参与和反馈机制的情况下, 尤其是在独裁主义的国家体制下, 往往是以主导者的主观判断为依据和标准的, 民众被抽象为简单的、具有同一性的个体集合, 因此这种改善并不能真正与民众的需要相契合, 甚至有时候这种改善本身仍是出于国家需要的考虑。正因为如此, 这些被设计出来的社会工程“往往会忽略真实的和活生生的社会秩序的基本特征” (2) , 而最终难逃失败的命运。

用斯科特的“国家的视角”来审视合村并居乃至一直以来中央所大力推行的一些新农村建设举措, 不难发现其背后有很多相似的逻辑。

简单化的逻辑。合村并居通过村级合并打破了乡村原有的内在秩序, 这种微妙的内在秩序长期以来一直在以其特殊的方式维系着村落内部的关系, 并形成了一套与城市社区完全不同的治理模式。统一的规划、整齐集中的居住模式以及标准化的管理方式, 使原本潜隐着的乡村内部关系逐渐被简单明晰的社区关系所取代。

极端现代化的逻辑。以城市生活作为发展蓝本的极端现代化思维模式使得合村并居过程中, 大量农村新建住宅在设计上完全忽视了农业生产的特殊性和乡土文化的生存空间, 将城市的居住模式简单复制到农村, 并且想当然的认为形式上的复制能够实现实质上的提升。

改善的逻辑。尽管合村并居的做法一直屡受质疑, 但是其“改善”的初衷也是显而易见的———中央在一定程度上确实希望藉此改善农民的居住条件, 解决农村大量存在的“空心村”问题, 加快农村基础设施的完善。尤其在国家急于缩小城乡差距, 推进城乡公共服务一体化的大背景下, 这种改善的意图尤为迫切。合村并居恰好能解决长期以来农村建设面临的过于分散的居住方式导致农村基础设施改造成本过高的难题。

市场的逻辑。斯科特所强调的独裁主义国家已经不再是现代社会的威胁, 但是市场力量的无限扩张已经越来越成为现代社会发展的一个隐患。因此, 在斯科特所提出的逻辑之外, 还有市场的逻辑。相对于独裁主义, 市场金钱至上的市场原则更具破坏力, 尤其是市场原则与极端现代主义意识的结合, 这二者在现实社会中的具体体现就是商业利益与官员政绩观的结合。不仅土地置换过程中有着巨大的土地级差收益, 而且大规模的拆旧建新在目前的政绩考核体系下仍是亮点。就很多地方的合村并居来看, 目前推动农民上楼的最大的动力也正是这二者的结合。

可以说, 这种以农村集中居住为特征的城镇化发展路径从一开始就带有某些先天不足。一是剥离了地方差异被简化或设计出来的模式可能会因为脱离了当地的实际情况而在具体推行过程中困难重重甚至出现变异, 最终以失败告终;二是在极端现代化的逻辑之下, 农村最终的发展目标往往被设定为简单地复制城市的生活和管理模式, 村落历久以来形成的一套生活体系和价值观念被人为打破, 村落存在的价值以及凝聚于其上的文化遗产遭到否定和遗弃。三是尽管改善的初衷是善意的, 但问题在于推进过程中往往更关注于国家的需要而忽视了农民是实在的有需求的个体, 因而无法真正了解农民的需要以及“改善”的方向, 在尊重其意愿和选择的前提下推进城市化;四是在市场原则与政绩观的双重推动下, 此类农村改革不但早已偏离“因地制宜”与“循序渐进”的实践准则, 而且极易因触动农民的权益而激发基层矛盾。这些都使得喧嚣的合村并居背后蕴含着诸多风险。

三、“合村并居”面临的后续问题

事实上, 合村并居理想化的思路是:农民集中居住, 腾出来的土地除复垦外剩余部分可以用于工业园区建设和商业网点建设, 通过招商引资, 吸引农民就地从事二三产业, 土地通过流转实现规模化经营, 不断壮大的集体经济收入可以为集中住宅区的配套设施建设和管理服务买单, 农民生活水平提高, 整个新社区进入良性循环, 城乡一体化目标逐渐实现。尽管实地调研中也不乏按照这一思路成功将新社区导入良性循环的案例, 但是对于大多数农村地区而言, 由于受自身条件的限制, 是很难复制这种理想化路径的。行政力量助推下的合村并居并不像表面看上去那样光鲜。

1、低收入水平使得农村的城市化生活模式难以为继。

居住方式的改变势必带来生活方式的变化, 包括生活习惯、消费习惯、支出结构等都会有所不同。合村并居所推行的居住模式本质上是与城市的生活方式相联系的, 在城乡二元结构没有被彻底打破之前, 农民的收入增长依旧缺少有力的支撑, 因而很难真正承担起城市化的生活支出方式。而在农村收入总体偏低的很长一段时期内, 农民的“庭院经济”一直支撑着农民的日常生活不致出现大的匮乏。“饮有井、炊有柴, 房前屋后有菜园”的居住方式使农民的生活支出一直维持着较低水平。而合村并居完全切断了来自“庭院经济”的补贴, 使得农民在收入没有显著提高, 且积蓄大多用于新房置换的状况下, 不得不面对新增加的水、燃气、取暖、物业等额外的日常生活支出以及原本可以自给自足的副食品支出。这些琐碎的生活开支如果没有稳定的收入增长机制支撑, 无疑会给农村的管理带来很多现实问题。

2、形式上的合并给新社区的融合带来困难

农村现有的村落形态是在村庄发展过程中自然形成的, 处于土地节约及管理成本考虑的合村并居人为的改变了这种历久形成的格局, 将几个临近的村庄合并为一个大的社区, 表面上看是打破了原有村庄的行政界线和社会边界, 但事实上还远没有形成真正意义上的社区。一方面, 新社区尽管建立了党组织和管理委员会, 负责社区范围内服务与协调性事务, 但同时为了管理的方便又保留社区内原有各个村的村委会, 社区内部基本上仍是各自为政。由于种种现实的原因, 要建立统一的社区管理体制仍然困难重重。另一方面, 合村并居之前, 由于各村落自然条件、历史禀赋、社区资源等的不同, 村庄的集体经济发育程度各有不同, 有的村非但没有集体经济还背负大量村级债务, 一旦合并就面临着集体资产的分配问题。强村的成员在住房、养老等福利方面的待遇不能被新合并村的成员平等享有, 弱村的债务更是“烫手的山芋”, 如果找不到可行的解决办法, 整个社区就会陷入无休止的矛盾和内耗中。

3、农业的规模化经营增加了农民承担的风险

农村传统的场院式住宅是与小农生产的特殊性紧密相连的, 农民搬入楼房直接面临的问题就是各种农用器械存放不便, 同时集中居住又使相当一部分农民离自家的承包地过远。耕种不便加上各种因素的积极促成, 农民不得已将土地租赁给农业大户或公司实行规模化经营。由于缺乏足够的经验和组织性, 农民在土地租赁问题上很难与租赁方进行平等的谈判, 而作为中间人的村集体又由于缺乏有效监管, 往往会为了一己私利而牺牲农民的利益, 最终使农民成为整个收益链中的最底端。不仅如此, 为了追求规模效益, 这些耕地基本上都被用来规划进行单一的经济作物种植, 而经济作物种植收益受市场影响波动较大, 这无疑强化了农民与市场风险之间的联系, 尤其在相关法律制度不够健全的情况下, 一旦出现问题, 农民的切身利益根本无法得到有效保护。此外, 土地一旦规模化经营, 大量农民从土地中解放出来, 而本地区尚未发育起来的二三产业又无力吸纳这部分剩余劳动力时, 这部分劳动力的就业就成为合村并居后面临的一个大问题。

4、乡土文化的断裂易使农村发展陷入无序

我国传统的村庄既是生产性的也是生活性的, 土地之于农民不仅仅是维持经济生活的基本来源, 也是一种精神文化世界的依托物。乡土社会经过千百年不断的嬗变和融合, 以地域为主进行划分的村落社会已经趋于稳定, 家庭邻里关系和亲戚宗族网络得以建构, 彼此之间赖以维系情感和规范行为的乡约民规得以代代传承。 (1) 对于经济发展水平较低的农村而言, 正是这种乡土文化使农民能够以较低的成本通过一种守望相助、互通有无的联系来抵御各种风险。合村并居使得农民所依赖的“熟人社会”被人为打破, 心理上的认同感和归属感大幅度降低, 由此带来的不适应将会直接影响农民对于新社区的认可度。现代的不一定是合理的, 乡土文化有着城市文化不可比拟的优点和特性。事实上传统村落文化中的积极因素正是现代社区精神的重要组成部分, 这一点也是发达国家城市化进程中所形成的经验和共识。对于合并后的社区而言, 现代社区观念的培育尚需时日, 而旧有的乡土契约又被肢解, 这种大聚居社区的混乱状态及困境则可想而知。

合村并居存在的问题远不止这些, 尤其一些地方政府为获得土地指标而不顾实际情况的大面积拆旧建新已经引发了不少基层矛盾。在目前的状况下, 如何调整思路, 降低风险, 使合村并居这一社会工程避免失败的宿命则是当下亟需考虑的问题。

四、可能的改进途径

任何改革势必要面对风险和成本, 对此人们所要做的就是尽可能地将成本降到最小, 以期实现预期目标。事实上如果操作得当、合理推进, 合村并居也不失为农村城镇化的路径之一, 关键的问题就在于过程中如何有效地避开风险。尽管相对于对大型社会工程的分析描述, 斯科特对如何解决这类社会工程带来的风险的思考略显单薄, 但是却仍旧对我们眼下正展开的包括合村并居在内的一系列农村改革有着一定的借鉴意义。

斯科特强调要将变革的视野从国家的层面重回到地方的实践层面, 尊重那些地方的、非正式的方法, 并且需要遵循几条必要的法则才能避免那些由政府推行的社会工程最终导入灾难性的后果。一是要小步走, 避免急于求成;二是鼓励可逆性, 发现问题能及时折返避免更大的损失;三是为意外情况做计划, 灵活应对特殊的状况和问题;四是在规划中要留出足够的改进空间, 随时弥补规划的漏洞和不足。

表面上看, 斯科特所提出的建议更多的是在具体操作层面上的要求, 而事实上这正是斯科特所一贯强调的要从“国家的视角”重新返回到“农民的视角”的具体体现。结合我国目前农村改革的实际情况, 对于合村并居, 或者在此基础上展开的一系列新型农村社区建设, 我们的改进不能仅仅局限于具体的操作层面, 更要深谙其中的内涵。

首先是从农民的立场上看待农村的城镇化路径选择问题, 尊重农村历久以来形成的实践经验和乡土秩序。“简单的规则本身完全不能建立可以正常运作的社区、城市或经济。更明确地说, 正式的制度在很大程度上总是寄生于非正规过程, ” (2) 因此, 只有尊重农民的那些非正式的实践原则, 才能使那些以改善为目的的社会工程获得生命力, 进而在推行过程中有效地应对各种复杂问题。很多研究都表明, 在关系切身利益的农村改革中, 农民事实上是有一套管理者们并不了解的需求体系和权衡方式的。 (3) 只有充分理解并尊重农民在日常生活中形成的所谓“农民的理性”, 才能使那些改善的初衷得以实现。

其次要重新审视乡土文化对农村社区建设的现代价值。乡土文化既包括那些无形的乡约民俗, 也包括一切记录着人类农耕历史沿革的遗迹和器物。看似陈旧的乡约民俗虽然与现代法治精神不符, 但是却以其特殊的方式一直维系着乡村社会的稳定和和谐, 具有很强的约束力、凝聚力和道德教化作用, 它比法律更有效, 在纠纷调解、扶困济贫、资源配置方面发挥了法律所无法起到的作用。城市社区的有序更多的依靠理性化的制度约束, 这种方式虽高效但却缺少应有的人文关怀, 而人文关怀的土壤恰恰就在农村绵延千百年的乡土文化中。因此, 乡土的并非就是落后的, 在一切以新农村为名的改革中有必要重新审视乡土文化的现代价值。

第三要约束市场的力量, 确保一切农村改革的方向是沿着农民的福祉而非资本的利益驱动。对市场的约束力量来自健全的公民社会, 对于一直处于二元结构制约下的农村发展而言这一点尤其重要。作为弱势群体的农民在农村发展的过程中长期处于被动状态, 既没有强烈的公民参与意识与习惯, 也缺乏制度化的利益表达渠道, 发育中社会组织也仅限于农业生产领域, 无力抵御市场力量对于农民权益的侵蚀。因此, 不仅要通过多种途径培养农民的参与意识, 提升农民的参与能力, 更为重要的是要尽快建立起市场经济条件下的利益均衡机制, 确保弱势群体能够获得基本的博弈权利和能力。

最后落实在实际的操作层面要规范程序, 循序渐进, 尽量避免过于冒进所带来的对资源、环境、文化等不可逆转的破坏, 使农村尽可能按照发展的普遍规律稳步实现城镇化。可逆性是斯科特提出的一个非常有借鉴意义的建议。对于情况错综复杂的农村地区而言, 任何大规模的改革都是一个不断试错摸索、总结经验的过程。程序的可逆性能够保证改革以较小的成本推进, 特别是像合村并居这样大范围推进的改革, 采取试错式的小步伐的探索是程序可逆性的重要保证, 一旦发现问题, 循序渐进的推进方式能够最大限度的减少改革的成本, 使农村社会在稳定中获得发展。