一、从“去粮化”到“趋粮化”的重要转变

对中国粮食安全问题的担忧并非杞人忧天。因为农业种植结构确实经历了一个从“去粮化”到“趋粮化”的历史性转变。

1978-2003年,农业的“去粮化”趋势主要是由要素供给约束与消费需求升级两方面的因素共同促成的一个结果。

一是供给层面的农业要素禀赋约束。(1)耕地方面。中国耕地面积呈长期下降趋势,2008年为12171.60万公顷,尽管2009年第二次全国土地调查将耕地面积调整为13538.46万公顷,但到2016年依然降至13495.66万公顷。(2)劳动力方面。1978-2016年农村人口占总人口比例从82.08%下降至42.65%,农业劳动力的占比从70.53%骤减为27.70%。

二是需求层面的居民消费结构转变。(1)城乡居民人均可支配收入增长带动了消费结构升级与多元化。1981-2016年,全国人均肉 (猪牛羊)、禽、蛋、奶和水产的年消费量从24.90千克至64.05千克,年均增长率2.52%。(2)口粮消费量从1981年的2339.55亿千克下降至2016年的1814.40亿千克。消费结构转变诱致了种植业结构的“去粮化”。

显然,如果“去粮化”这一趋势成为常态,那么,布朗的预判将会在一定程度上成为事实。庆幸的是,“去粮化”趋势并不具有长期必然性。2003-2019年,中国粮食产量实现了史无前例的“十六连增”,从2003年的43069.53万吨增加为2019年的66384.50万吨。

那么,支持中国粮食长期连续增长的动力源何在?如何解释从“去粮化”到“趋粮化”的重要转换?第一,前述的农业要素禀赋与消费结构升级不可能解释这一转型。同样,粮食生产的成本与收益因素也无法揭示2003-2016年的“趋粮化”态势(期间,在人工成本方面,水稻年均增长9.47%,小麦和玉米则高达10.38%与10.35%;在土地成本方面,水稻、小麦、玉米的年均增长率分别为11.09%、11.26%和11.94%;粮食种植的比较收益明显低于经济作物)。第二,人们可能认为,农业的“趋粮化”是中国政府不断加强粮食生产的政策支持的结果。显然,众多的农业支持政策均指向于提高农民种粮积极性,旨在降低农民种粮成本,或是增加农民种粮收益。关键是,粮食生产的支持政策并未改变粮食种植高成本、低收益的基本格局。

二、“趋粮化”的内生根源:农户行为逻辑

必须寻找“趋粮化”的内生根源。我们认为,中国小农的生产行为决策遵循着多重的内在逻辑,包括配置逻辑、产权逻辑和分工逻辑。正是小农所特有的三重行为逻辑诱致了农业种植结构的“趋粮化”。

第一,配置逻辑。随着农业劳动力的非农转移,农业中劳动力的刚性约束不断增强,农业生产的机会成本会不断提高。于是,那些需要较少劳动投入,或者在耕作上更易于用机械替代劳动的农作物品种(如粮食作物),将在种植结构调整中具有比较优势;那些具有劳动密集型、需要精心管护,或者人工操作难以被机械替代的农作物(如经济作物),则会在种植结构调整中处于劣势。

第二,产权逻辑。从农地承包期的延长到农地的“四至确权”,农民土地产权强度不断提升,但地权稳定性改善并不必然诱导农民对土地的投入热情。从理论上说,地权不稳定(如频繁调整农地),农户为了规避投资风险,往往倾向于短生长周期的作物种植,粮食作物往往成为优先选择;如果改善地权稳定性,那么在要素管制放松与市场开放的情境下,农户就能够在农业部门和非农部门之间自由配置要素,并更可能种植市场风险较低和社会化服务分工程度较高的大田作物(如口粮类植物)。

第三,分工逻辑。农户一旦卷入分工经济,农业生产环节的服务外包以及农业生产性服务市场的发育,将进一步推动种植结构的“趋粮化”。其中,提高农业的机械化水平具有双重效应,一方面通过机械对劳动的替代以及外包服务,能够进一步释放剩余劳动力的人口红利,另一方面不仅可以规避扩大农地经营规模造成的“去粮化”问题,而且可以借助农地流转市场来优化要素配置结构,促进农作物的连片种植,进而在提高市场容量的过程中进一步深化农业纵向分工。

可见,作为中国农业最广泛的经营主体,小农生产具有自我调适的行为能力,因而中国的农业生产隐含着“趋粮化”的内在逻辑。

三、未来展望:中国粮食安全的基本策略

(一)维护农业家庭经营的稳定性与长期性

很长时间以来,家庭承包制所决定的小规模分散化经营格局,往往被视为低效率并被归因为我国粮食安全的重要隐患。但是,真实的世界并非如此。

关于小农经济的存续问题历来存在两种不同的理论传统。一派认为农户经营最终会被资本主义所改造。另一派强调小农能以其“农民生产方式”抵御资本主义的渗透。前者主张改造小农,后者则主张维护小农。但两派均是局限于农地规模层面来讨论家庭经营的生存空间,忽视了小农经营卷入分工经济的可能性。

中国小农的粮食生产有其内在的自我运行逻辑。当农地产权完善引发要素投入结构的变化和家庭内部分工模式的调整,基于目标最大化的家庭决策将根据要素价格的部门差异,调整要素投入和种植结构。随着农村劳动力非农转移与农地流转规模的持续扩大,原先粮食生产的低效益劣势将向机械化程度高的比较成本优势转变,所以农户卷入分工无论是为了实现其务农成本最小化,还是为了实现家庭收益最大化,都将最终选择种植具有比较优势的粮食作物。因此,一旦中国的农业分工市场形成,农业的生产将逐渐专业化,这将促使粮食生产进入良性循环的轨道,从而在农户自发选择的层面提升中国粮食安全水平。

农业家庭经营并不构成中国粮食安全的阻碍,相反,其对要素流动以及对要素比价变化的市场响应,有着充分的经济理性与自我执行能力。无论是从政策层面,还是从粮食安全角度,都必须坚持“家庭经营在农业中的基础性地位”,维护农业家庭经营的稳定性与长期性。

(二)诱导小农生产卷入分工经济并融入现代农业发展进程

农业规模经营的本质在于将小农纳入分工经济范围,形成报酬递增的分工深化机制。必须认识到土地大规模经营在我国面临约束的现实国情。当农地规模扩展遇到困难时,纵向分工外包的服务规模经营发展应作为阶段性策略予以重视。

随着现代农业科技的进步,农业生产经营活动的可分性增强。例如,由农户购买机械转换为由市场提供中间品服务(即雇佣机械);水稻的育秧活动可以独立分离出来,由专业化的育秧服务组织提供;整地、栽插、病虫害防治、收割等生产环节亦可向专业化的服务组织外包。因此,在农地经营权的产权细分、农户生产经营活动卷入分工与生产性服务外包的前提下,农业的土地规模经营就可以扩展为服务规模经营。

中国小规模、分散化的农户家庭经营格局内含着重要的组织优势与可动员潜力。为此,政策选择的重点是,第一,将农业家庭经营卷入分工,鼓励农户的专业化种植;第二,改善农业生产布局的组织化,鼓励农户参与横向分工以及连片种植的同向专业化;第三,构建区域性、多种类、多中心的具有适度交易半径的各类农业生产性服务交易平台;第四,优先投资粮食生产全程的机械化,构建农机跨区作业服务的绿色通道。从而,不仅有助于强化中国的粮食安全及其保障水平,而且也能够有效诱导小农卷入分工经济,并将小农生产融入现代农业的发展轨道。

(三)在要素流动过程中坚守粮食安全的基本政策底线

确保国家粮食安全,是我国农业发展的核心目标。为此,中央出台了包括粮食综合补贴、基本农田用途管制、鼓励主产区粮食生产等多项农业支持政策,希望以此保障国家粮食安全。尽管这些政策已经发挥了积极作用,但却忽视了激励措施与农业要素市场发育的关联性。我们研究发现,农业种植结构“去粮化”是农户劳动力滞留农业且农业社会化服务发育滞后的情况下出现的,而且“去粮化”以农地转入规模较小的农户为主要群体。因此,当前农业政策调整的基本导向应该是,加快农业劳动力与农地流动,尤其要重视农业生产性服务市场发育并将农户卷入分工经济,以此化解种植结构的“去粮化”隐患。

在推进农业要素市场发育的过程中,必须做好“两手抓”:一是在“三权分置”的制度框架下,强化农地经营权的产权细分与盘活,促进农业家庭经营向多元经营主体以及多样化、多形式的分工经济与新型农业经营体系转型,从而形成“农户专业种地、能者外包经营、社会迂回投资、服务竞争交易”的新型农业经营格局。二是牢牢抓住“18亿亩耕地红线”不放松,切实强化用途管制。应该强调,农户种粮的内生机制及其行为逻辑,并不意味着可以对粮食安全问题能够有任何懈怠,也不意味着可以忽视对粮食生产的政策支持,更不意味着对耕地保护及用途管制有丝毫放松。必须在实施严格耕地保护制度的基础上,实行严格而有效的用途管制,形成以农地“集体所有、家庭承包、分工经营、管住用途”为制度内核的新型农业经营制度体系。

罗必良:

中央农办、农业农村部乡村振兴专家咨询委员会委员

华南农业大学国家农业制度与发展研究院院长