摘 要:发达国家在推进乡村振兴的过程中, 注重立法先行, 制定法律法规, 加强乡村基础设施建设, 制定科学的乡村区域规划, 对乡村实施特殊支持计划, 大力开发乡村人力资源, 充分发挥科技的引领和支撑作用。借鉴发达国家乡村振兴的先进经验, 从中国国情出发, 全面推进乡村振兴, 必须坚持问题导向, 抓住并解决制约农业农村发展的突出问题, 加强法律制度建设, 完善制度性供给;加强乡村基础设施建设, 促进城乡互联互通;大力发展乡村产业, 促进农村一二三产业融合发展, 为乡村振兴提供产业支撑;加强城乡人才资源开发, 提升人力资本质量, 为乡村振兴提供人才保障;坚持自治法治德治相结合, 完善乡村治理结构。

党中央提出实施乡村振兴战略, 2018年中央一号文件对全面推进乡村振兴战略进行了全面部署。实施乡村振兴战略, 事关全面建成小康社会, 事关中华民族伟大复兴。在乡村振兴的实现路径方面, 英、美、日等发达国家经过长期的探索和实践, 积累了较为丰富的经验, 其主要做法和先进经验可资借鉴。

一、发达国家乡村振兴的实施路径

(一) 注重立法先行

1. 英国立法支持乡村发展。

为了有效保护农业耕地, 第二次世界大战后, 英国颁布第一个农业法。到20世纪六七十年代, 大城市拥挤导致居民回归乡村, 严重影响乡村生活和乡村环境, 于是英国颁布实施《英格兰和威尔士乡村保护法》, 一方面加大对乡村田园景观的保护力度, 另一方面支持建设乡村公园。

2. 荷兰立法加强农地整理。

荷兰国土面积仅为4万多平方公里, 土地与乡村资源匮乏, 但是, 荷兰是世界农业强国。荷兰通过立法加强农地管理, 自20世纪50年代以来, 政府相继制定《土地整理法》和《空间规划法》等法律, 以法律界定政府的乡村治理职责, 明确乡村发展基本策略, 严格依法使用乡村每一块土地, 实行精简集约型的农地整理模式[1] (p48-51) 。

3. 日本立法促进城乡一体化。

20世纪50年代, 为了赋予农民所有制永久地位, 日本政府先后制定《土地征用法》和《农地法》, 此后又制定《农业基本法》 (1961) , 明确缩减工农收入差距是基本法目标之一[2] (p78-83) 。20世纪七八十年代, 日本政府制定并修改《农地法》《农振法》《土地改良法》和《村落地域建设法》等法律, 鼓励农民土地使用权流转, 加强农村地域环境建设, 规范农村村落周边土地利用秩序。健全完备的法律体系, 确保依法振兴乡村。

(二) 完善基础设施

1. 加大乡村基础设施投资力度。

美国、日本政府增加乡村基础设施投资。在美国, 乡村基础设施建设资金由联邦政府、地方政府和开发商共同承担;实施乡村公共基础设施支持多元化的投资计划, 改善居民生活质量, 保护乡村生态环境, 在2009—2016财政年度, 美国财政用于资助乡村发展资金为2534.34亿美元, 资助项目达138.94万个[3] (p216-224) 。日本通过运用财政支付大量投资, 用于农村基础设施建设, 改善农村生产生活环境。从人均基础设施行政投资额看, 1970年以前, 农村低于城市, 1972年农村反超城市, 1998年, 农村、城市分别为48万日元、32万日元;从增长幅度看, 1998年与1975年相比, 农村增长了2倍, 城市增长了1.29倍, 农村增长幅度明显高于城市[4]。

2. 严格控制基础设施规划。

美国政府通过加强基础设施规划管理确保其权威性, 基础设施规划批准后不得更改;政府要求高速公路必须贯穿乡村, 严格规定乡村公路的等级、宽度, 甚至对每一英亩土地上的建筑面积和建筑物的高度、使用性质等都予以规定[5];要求乡村基础设施建设保证给水通、排水通、电力通、电讯通、热力通、道路通、煤气通和场地平整[6] (p26-33) 。日本政府实施村镇综合建设示范工程, 改善农村基础设施和乡村环境。该工程建设主题有道路、村落、上下水设施等, 政府指明村镇建设方向, 提供资金、技术支持, 调动各方积极性, 引导居民积极参与村镇建设, 增强乡村居民的归属感。

(三) 制定乡村规划

1. 日本从宏观上制定乡村发展规划和开发体系。

20世纪50年代中期到60年代初, 随着城乡差距不断扩大, 大量人口从乡村流入到城市, 造成乡村人口“过疏”和城市人口“过密”, 于是日本政府制定《全国综合开发规划》, 将日本分为“过密”地区、“发展”地区和“过疏”地区等三种地区, 统筹规划和开发乡村和城市, 缩小城乡差距和地区差距[7] (p42-44) 。

2. 英国建设充满活力和特色的乡村社区模式。

英国重视乡村规划和建设, 政府以保持乡村活力与可持续性为目标, 将乡村规划纳入“中央—郡级—村镇”三级综合规划框架。为加强对土地、土壤环境和水的监督管理, 英国在2000年颁布《英格兰乡村发展计划》, 2007年执行欧盟《2007—2013乡村发展7年规划》, 注重保护乡村环境, 扶持乡村企业, 创建有活力和特色的乡村社区;2011年英国设立乡村政策办公室, 提高地方政府地位, 增强乡村发展的自我能动性。

3. 美国实行严格的功能分区制度。

美国乡村区域规划主要遵从满足当地民众生活的基本需求、最大限度地绿化美化乡村环境、充分尊重当地民众生活传统和突出乡村固有特色等四个原则;政府在进行乡村区域规划时, 实行严格功能分区制度, 规定土地使用类别, 划分为农田、居住区、商业区等不同的功能区, 通常用道路、景观区和绿化带分隔, 主干道和高速公路分隔农田和居住区;用公共空间走廊和主干道作为缓冲分隔农业生产区和居住区;商业功能区与居住区用道路和景观隔离[6] (p26-33) 。

(四) 制定特殊计划

1. 英国政府系统性支持计划。

为促进乡村发展、支持乡村公共社会事业和保护乡村生态环境, 英国政府增加财政投入, 实施系统性的支持计划。目前, 英国财政支持乡村发展计划包括乡村基本支付支持计划 (BPS计划) 和乡村经济发展主体 (LEADER) 资助计划两种。2017年, BPS计划资助金额为13亿英镑, 大约有7.1万农户接受资助;LEADER资助计划是欧盟共同农业政策在英国的执行方案, 依据该方案, 英国在2015—2020年间安排1.38亿英镑用于支持乡村小微经营和农业多样化经营、振兴乡村旅游业、提高农业生产率、提高林业生产率、提升乡村公共服务水平、支持乡村文化和传统文物的保护开发活动[3] (p216-224) 。

2. 美国特殊发展计划。

美国针对重点贫困与偏远的乡村区域制定特殊发展计划, 政府在投资、制度等方面予以大力支持, 促进贫困与偏远乡村区域可持续发展。2010年, 美国发起乡村“锋线力量”额外援助倡议计划, 该计划面向最贫困和偏远的乡村区域。根据该计划, 2016年, 美国农业部投资超过8.2亿美元用于高贫困乡村区域, 同时还针对贫困乡村提供乡村经济维持发展资助, 2016年投资21亿美元, 为贫困乡村提供乡村经济维持发展资助。

(五) 开发人力资本

1. 日本依法构建农村职业教育体系。

日本政府重视发展农村职业教育, 完善职业教育体系, 提升农村人力资本质量, 推进乡村振兴。为满足非农产业的劳动力需求, 1947年, 日本制定《职业安定法》, 规定加强农村剩余劳动力的职业技能培训, 提高职业技能;《青年振兴法》规定青年农民教育培训由政府资助, 保障农村职业培训规范化。日本建立了包括初级、中级和高级的分层次、有重点的农村职业教育体系。专门的农业大学是日本农民教育培训主体, 主要培养具有技术、管理、经营和组织能力的农业现代化人才;在初中甚至是小学就已经开展了初级农业教育。日本支持优秀农业人才出国学习, 有一年以下的海外留学经历的农业人才接近50%, 海外留学五年以上农业人才比例高达10%[8] (p190-194) 。

2. 法国通过发展农业教育开发农村人力资源。

作为欧盟最大的农业生产国, 法国通过发展农业教育开发农村人力资源, 提升人力资本质量。目前, 法国已经建立了多层次、全方位、科学完备的农业教育体系, 主要包括农民职业教育、中等农业职业教育和高等农业教育。法国农业教育的重点是培养农业及食品加工业领域的人才, 农业院校经常承担短期高等农业技术教育和培训, 培训内容依据社会发展、合作社、农场需求确定, 未来的培训与科研应以职业变革为依据。法国实现了农业教育、科研和推广的无缝衔接, 促成了人才培养、科学研究、技术推广转化的完备体系, 增强了法国农业国际竞争力。法国农业教育培训制度层次分明, 教育机构与科研院所、农商会等分工明确, 相互补充, 能够很好地满足农业工人、农业技师、高级农业技师等不同层次的培养需求。法国农业教育培训重视培养实践能力, 实践课时占1/3, 50%左右农业院校与农场建立直接联系, 培训考核合格后, 发给相应证书, 有的成为专业高等人才, 有的成为职业农民[9] (p11-15) 。

3. 德国重视农民教育培训, 提高农民职业化素养。

农民教育培训主要有两种形式:一种是通过正规大学或大专院校培养农业专门人才;另一种是通过职业培训和进修达到国家对农业从业人员的资格要求。德国教育培训成效显著, 使得农民具备很高的专业化、职业化素质, 成为职业化“现代农民”, 为实现规模化经营和农业现代化打下了牢固基础[10] (p12-16) 。

(六) 重视科技支撑

1. 以色列灌溉技术全球领先。

以色列地处干旱地带, 水资源匮乏, 只有20%的国土可以耕种。但以色列农业发达, 农业科技发展处于全球领先地位。针对水资源匮乏现状, 以色列通过采用先进的农业灌溉技术节约水资源。以色列农业灌溉技术先后经历了漫灌→沟灌→喷灌→滴灌。20世纪50年代以前, 以色列农业灌溉技术长期采用漫灌和沟灌;20世纪50年代, 以色列用喷灌技术取代漫灌和沟灌;20世纪60年代, 以色列水利工程师又研制出了有实用价值的滴灌装置。目前超过80%的灌溉土地采用滴灌方法, 与漫灌技术相比, 滴灌技术可节水35%~50%, 大大降低了单位面积耕地的耗水量, 水和肥的利用率高达90%。由于推广了滴灌技术, 以色列耕地面积增加了27.5亿平方米, 农业产出增加了5倍, 以色列成为世界农业最发达国家之一[11]。

2. 德国用现代科技改造农业。

德国充分发挥科技的引领和支撑作用, 用现代科技改造农业, 构建可持续发展的农业生态系统。德国建有很多重点实验室, 重点攻关新品种选育和种苗技术、新的栽培技术和病虫害防治技术等, 向农业普及推广科技成果, 极大地促进了德国农业发展。德国借助现代信息技术, 广泛应用地理信息系统 (GIS) 、遥感技术 (RS) 和全球卫星定位系统 (GPS) (简称“3S”技术) , 将科学的精确性引进农业生产, 采用精准农业技术, 以降低成本, 提高农业生产效率。

二、我国推进乡村振兴的路径选择

借鉴发达国家推进乡村振兴的主要做法和先进经验, 从我国国情出发, 实施乡村振兴战略, 必须坚持问题导向, 抓住并解决制约农业农村发展的突出问题, 明确重点, 补齐短板, 破解重大难题, 构建具有中国特色的乡村振兴的运行机制与实现路径。

(一) 加强制度建设, 完善制度供给

制度供给不足或空缺是乡村振兴的一大短板, 直接制约各种生产要素的自由流动。为了弥补制度性短板, 需要加强制度建设, 为乡村振兴提供制度保障。

1. 完善法律体系。

发达国家乡村振兴实践表明, 健全完备的法律法规体系是乡村振兴的法治保障。党的十九大以来, 我国制定了一系列有关乡村振兴的政策文件, 可谓政策体系比较完备。但是, 与法律相比, 政策文件的规范性和稳定性较弱。目前我国已经制定了《农业法》《土地管理法》和《农村土地承包法》等法律法规, 但是, 乡村振兴的专项法律欠缺。因此, 推进乡村振兴, 需要制定和完善法律体系。建议将乡村振兴列入国家立法计划, 尽快制定《乡村振兴法》, 从法律层面规定国家、各级政府及相关部门、农民等主体的权利和义务, 将乡村振兴纳入法治轨道。同时, 根据实际修改现有法律法规。根据十九大报告精神和2018年中央一号文件精神, 修改《农村土地承包法》等法律, 把党的方针政策转化为国家的法律[12] (p26) , 为农村土地制度改革提供坚实的法治保障。

2. 打破城乡二元体制。

以户籍制度为基础的城乡二元体制, 将城乡居民分成两种不同的社会身份实行分别管理, 这种城乡有别的治理体制造成城乡居民在就业和社会福利水平事实上的不平等。随着改革的不断深入, 我国经济社会面貌已经发生巨大变化, 但城乡二元结构依然十分突出, 特别是制约城乡二元结构的诸多体制性问题尚未得到根本解决, 阻碍着各种生产要素的自由流动。因此, 全面推进乡村振兴, 要进一步深化户籍制度改革, 消除市民与农民的身份差异, 破除城乡二元体制弊端, 突破利益固化藩篱, 按照统一标准实施教育、就业和养老等, 实现城乡居民公共服务均等化, 让广大农民真正与城市居民一样享受各种现代文明, 不断提升农民的获得感、安全感和幸福感。

3. 构建财力保障机制。

财政是推进乡村振兴的重要政策工具和手段, 为乡村振兴提供基础性制度保障。构建推进乡村振兴的财力保障机制, 坚持把农业农村作为财政支出的优先保障领域, 进一步加大公共财政对“三农”的倾斜支持力度, 适度增加“三农”投入规模并相应提高投入比例;拓展投融资渠道, 形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局[13];进一步优化财政供给结构, 建立涉农资金统筹整合机制, 强化财政涉农资金管理, 改变以往财政涉农资金使用和管理碎片化的情况, 实行绩效管理, 提高财政涉农资金的使用效率。

4. 深化农地制度改革。

农村土地是属于农民集体所有的重要资源, 是农民增收致富的核心资产, 深化农地制度改革是乡村振兴的重要支撑。深化农村土地制度改革, 就是要完善承包地“三权”分置制度, 落实所有权, 稳定承包权, 放活经营权, 激活土地经营权的各项权能, 促进农村集体和农户所拥有的各项土地财产权有效实现, 加快释放农地制度改革红利。要进一步深化集体经营性建设用地、农用地和农村宅基地的“三块地”的改革, 适度放活宅基地和农民房屋使用权, 把保障农民土地权益放在首位。

(二) 完善基础设施, 促进城乡交流

基础设施建设是乡村振兴的“金钥匙”。《中国农村发展报告》 (2018) 显示, 城市的燃气普及率是村庄的4.26倍, 城市的污水处理率是村庄的4.67倍[14]。全面推进乡村振兴, 必须加强乡村基础设施建设, 用好乡村振兴的“金钥匙”。

1. 推进乡村“四好”公路建设。

公路是乡村振兴的基石。党的十八大以来, 全国新建改建乡村公路127.5万公里, 乡村“出行难”问题基本解决。但是, 很多农村地区公路面临着有人修无人管、公路质量不好、设施不全等问题。全面推进乡村公路建设, 既要增“量”, 更要提“质”。多次强调, 把农村公路建好、管好、护好、运营好。推进乡村公路建设, 要为广大农民安全便捷出行、农业农村发展和农业农村现代化服务。同时, 应考虑优化村镇布局, 加快实施通村组硬化路建设, 打通乡村发展中的交通“栓塞”, 确保公路延伸至家门口, 畅通交通“最后一公里”, 实现城乡互联互通, 助力乡村振兴。

2. 实施饮水安全巩固提升工程。

目前, 乡村仍然存在着水资源分布不均衡、水源污染严重等问题。推进乡村振兴, 要围绕乡村振兴的总目标, 把乡村饮水安全摆在首位, 分类实施农村饮水安全巩固提升工程。对已经通自来水的乡村, 以提高供水保障能力和控制水质质量为重点, 改善乡村生产生活生态用水条件;对尚未通自来水的乡村, 要加强规划、分步实施, 争取早日通上自来水, 既要让村民喝上水, 更要喝上洁净水、放心水。

3. 加快乡村电网改造升级。

目前我国乡村已经基本实现了村村通电, 但仍存在着供电能力不足和电压不稳定等短板, 原有低压线路不能满足日益增长的用电需求。因此, 乡村电网改造升级, 应着重解决低电压和重过载等问题。要以乡村电网改造升级和推动用电公共服务均等化为重点, 完善配电自动化装置, 通过改造线路和变压器增容等措施, 提升供电保障能力和供电质量, 提高供电服务水平, 让乡村居民安全放心用电。

4. 实现互联网在乡村全覆盖。

目前, 4G移动通信网络、宽带网络无法到达农村特别是偏远山区, 制约着农村发展。全面推进乡村振兴, 要以网络村村通为目标, 实现互联网在乡村的全覆盖。完善信息基础设施和提升网络服务质量, 加快乡村地区宽带网络和第四代移动通信网络覆盖步伐, 实施“光纤入户”工程和数字乡村战略, 全力搭建智慧平台, 推动现代信息技术在乡村振兴战略各个环节的应用和深度融合, 弥合城乡数字鸿沟, 让乡村居民搭上互联网快车, 享受互联网带来的便利, 为全面推进乡村振兴提供强大新动力。

(三) 发展乡村产业, 强化产业支撑

1. 制定产业发展规划。

坚持因地制宜制定乡村产业发展规划, 根据乡村的地理优势、资源优势以及乡村发展过程中积累的其他比较优势, 准确定位乡村的主导产业和特色产业[15] (p25-33) , 形成能够既能利用乡村优势又符合市场需求的产业结构, 着重发展特色产业, 以产业兴旺推动乡村振兴。

2. 促进乡村产业融合。

党的十九大报告强调:促进农村一二三产业融合发展, 拓宽增收渠道。要充分挖掘和拓展农业的多维功能, 从“四链”入手, 促进农业产加销紧密衔接。第一, 延伸产业链。根据城乡农业生产基础和资源优势, 注重挖掘农业多种功能, 促进农业与二、三产业深度融合, 推进城区企业发展链条向农村延伸, 推进乡村经济多元化。第二, 提升价值链。依托乡村产业优势、资源优势和环境优势, 充分挖掘乡村的潜力资源, 进行精深加工, 建设一批绿色优质农产品品牌。第三, 拓宽增收链。依托乡村文化资源和旅游资源, 建设休闲田园和休闲农庄, 开展乡村旅游、农耕体验等活动, 设计开发旅游产品, 将田园建成公园, 把产品变成商品, 实现“一田多用”。第四, 完善利益链。继续开展农户自愿以土地经营权入股发展农业产业化经营试点工作, 通过保底收益、按股分红和利润返还等多种形式, 创新农业产业化利益联结机制, 让农民合理分享全产业链增值收益。

(四) 开发人才资源, 强化人才支撑

实施乡村振兴战略, 关键在人。2016年末全国农村实用人才占乡村就业人员总数的比例低于5%, 而且新型职业农民总量不足, 后备力量匮乏, 整体文化素质偏低[16]。

1. 配齐配强“两委”班子。

“农村富不富, 关键看支部”“村子强不强, 要看领头羊”。推进乡村振兴, 必须加强乡村基层组织建设, 建设好乡村党支部, 配好配齐配强乡村“两委”班子, 让党支部成为乡村振兴的“活力因子”, 既要当好乡村振兴的“带头人”, 也要当好乡村振兴的“服务员”充分发挥党支部在乡村振兴中的支撑引领作用, 助推乡村振兴。

2. 明确人才优先地位。

全面推进乡村振兴, 必须坚持党管人才原则, 明确人才优先发展地位, 要牢固树立人才是第一资源的理念, 强化“一把手”“抓”人才的意识, 构建有利于人才成长成才的管理体制, 畅通智力、技术、管理下乡通道, 创新各类人才培养机制, 充分发挥农业专业合作社、龙头企业等各类新型经营主体在农村才培养中的“蓄水池”作用, 培养和造就一大批适应乡村振兴要求、具有引领和带动作用的各类农业农村人才, 为乡村振兴提供人才支撑。

3. 培育新型职业农民。

农民是乡村振兴的主力军。全面推进乡村振兴, 需要培育一大批新型职业农民, 促进传统农民向现代职业农民转型。中国特色社会主义新时代, 培育新型职业农民, 一要适应乡村振兴需要构建科学培育体系。培训对象要重点向新型职业农民和新型农业经营主体倾斜, 全面建立职业农民制度, 培养一批农业经纪人、职业经理人和乡村工匠, 建设知识型、技能型、创新型农业劳动者大军;培训区域要着重向贫困地区倾斜, 培训内容着重向农业发展理念、绿色发展、农业文化、创业创新和农场管理等重要主题集中, 突出培训内容的时代性、精准度和实效性。二要创新农民培育机制。鼓励和引导农民通过弹性学制参加中高等农业职业教育, 农业龙头企业、农业技术协会和农民专业合作社等组织也可以承担培训任务, 将农业企业和农业园区等建立新型职业农民的实习实训基地和创业孵化基地[17]。三要强化新型职业农民培训管理。为便于新型职业农民的培训管理, 应逐步建立完善职业农民信息档案登记注册和职称认定等制度;探索建立农业职业技能等级认定制度, 逐步实施农业职业资格准入制度, 全面提升农业劳动者职业技能水平。

4. 优化乡村人才环境。

各级政府必须重视营造乡村人才成长的良好环境, 在政策上加大智力扶持力度, 注重人才政策以更大力度向农村倾斜, 引导各类科技人才到乡村奉献才智, 进一步完善农业科技特派员制度, 实施农业专家大院、大学生“村官”和“三支一扶”计划, 组织科技教育文化卫生下乡活动, 进一步扩大范围和规模, 注重完善配套和激励措施;地方政府与高校、科研院所积极开展人才、科技共建活动, 鼓励和引导高校教师、科研人员深入乡村一线开展服务;各级政府和相关部门要进一步完善激励政策措施, 鼓励和引导大学生到乡村基层创新创业, 为乡村人才队伍建设注入生机活力;高校应根据乡村振兴对人才的新要求优化学科专业结构, 加强对大学生的爱农教育, 引导大学生树立正确的就业价值观, 使大学生能够下得去、用得上、留得住, 助力乡村振兴。

(五) 完善治理结构, 实现共建共治

1. 加强村民自治。

自治是乡村治理的基础, 自治成本最低, 效率最高。加强村民自治, 应继承和发展中国传统社会的优秀遗产, 制定并严格实施村规民约, 呵护公序良俗, 增强村民的自治意识和自律意识, 提高自我保护能力。要打破农村惯有的宗族家族派系势力, 建立具有权威的村民自治机构, 缩小自治半径, 以自然村或者以村民小组为单元实行自治, 既容易达成共识, 提高自治效率, 又可以相互监督, 充分尊重村民话语权, 真正激发村民参与乡村治理的积极性。

2. 依法治理乡村。

法治是乡村治理的底线。法治的强制力、公信力和说服力最强。推进乡村振兴, 必须依法治理, 监察委、法院和检察院等部门要“送法下乡”, 面向乡村深入开展形式多样、内容丰富的法治宣传和法治教育活动, 确保法治宣传和法治教育常态化, 促进党员干部和广大村民学法、信法、用法、守法, 坚定法治信仰, 增强法治意识, 弘扬法治精神, 形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的思想自觉和行为自觉, 通过法治从根本上引领、保障和实现乡村社会的公平正义, 促进乡村社会诚信, 建立和维护乡村良好的社会秩序。

3. 发挥德治功能。

德治是乡村治理的支撑, 能够降低自治和法治的成本。构建乡村治理格局, 要重视德治, 夯实乡村治理的道德基础。乡村党员特别是领导干部要以身作则, 率先垂范, 发挥示范引领作用;要继承和发扬乡村文化的优良传统, 结合乡村实际组织村民参与各种文化活动, 丰富乡村文化生活, 注重宣传道德模范等先进人物事迹, 以风清气正、向善向上的舆论导向推动形成良好的村风民俗;要注重激发农村传统文化活力, 以家风家规家训为切入点, 宣传、引导和弘扬良好的家风家规家训, 将家风家规家训融入乡村治理中, 营造良好的乡村软环境, 重塑新时代的乡风文明。(理论月刊)