摘 要:农村环境治理是关系到美丽中国建设成败的全局性问题。当前农村环境治理远不能适应全面建成小康社会、进而建设美丽中国的宏伟目标, 特别是农村环境治理尚未形成统一的治理战略与有效的管理体制, 为农村环境治理带来了严峻的挑战。国际经验表明, 农村环境治理需要考虑农村环境的特殊性, 采取有别于城市和工业污染治理的环境治理策略。农村人居环境整治的浙江经验表明, 重视农村环境治理体系和治理能力建设是农村环境治理的关键。我国应尽快确立农村环境治理战略, 核心问题是实施农村环境管制, 建立生态补偿机制, 同时健全完善农村环境管理体制。

一、农村环境治理是美丽中国建设的全局性问题

2012年11月, 在党的十八大报告里, 美丽中国首次作为执政理念提出。2015年10月, 在十八届五中全会上, “美丽中国”被纳入“十三五”规划。2017年10月, 党的十九大报告指出, 加快生态文明体制改革, 建设美丽中国。建设美丽中国, 离不开农村环境的改善提高。我国仍然有约六亿人口居住在农村, 农村地区占全国土地总面积的94%以上, 农村环境的质量直接影响到我国整体人居环境的水平。可以说, 农村环境治理是关系到美丽中国建设成败的全局性问题。

然而, 我国农村环境治理远不能适应全面建成小康社会、进而建设美丽中国的宏伟目标。主要表现在, 第一, 农村经济发展与生态环境管理之间的矛盾十分尖锐, 农村环境治理成效甚微 (贾小梅等, 2016;王晓君等, 2017) 。我国农田化肥年使用量约400公斤/公顷 (27公斤/亩) , 远超过生态安全上限的225公斤/公顷 (15公斤/亩) , 农药使用量平均每亩约0.72kg。华北地区农田0~1米土层深度中硝态氮的残留量平均已近每公顷200公斤, 最高可达每公顷1000公斤。我国畜禽粪便的年产生量约19亿吨, COD排放量达到7118万吨, 许多畜禽排泄物未经有效处理直接进入自然生态系统。过量施用化肥和农药, 加上畜禽排泄物产生的环境危害, 导致农业面源污染未能得到有效治理和控制 (张维理等, 2004a, 2004b, 2004c;顾培、沈仁芳, 2005;张蔚文等, 2006) 。

第二, 农村人居环境整治滞后。目前全国仍有近1/4的村庄的生活垃圾没有得到收集和处理;80%的村庄的生活污水没有得到处理;约1/3的行政村的村内道路没有实现硬化。

第三, 城市污染向农村转移和蔓延。城市通过生活垃圾输出、工业污染源迁移、无形的污染物转移等方式向农村转移污染物, 在城市环境得到改善的同时, 农村环境问题越来越突出 (郑易生, 2000;赵津津, 2018) 。全国因固体废物堆存而被占用和毁损的农田面积达l3.3万公顷以上, 533.3万公顷以上的耕地遭受不同程度的大气污染, 利用污水灌溉的面积已占总灌溉面积的7.3% (苏杨、马宙宙, 2006) 。城市居民“菜蓝子”工程建设带动大城市近郊地区走向规模化畜禽养殖业, 80%的大中型集约化畜禽养殖场分布在人口集中、水系较发达的东部沿海地区, 形成了农村环境的新污染源, 在河网密布地区畜禽粪便污染的危害程度甚至超过了工业污染 (贾玉霞, 2002) 。

二、农村环境治理体制尚不能适应美丽中国建设的需要

我国农村环境治理尚未形成统一的治理战略与有效的管理体制, 为农村环境治理带来了严峻的挑战。

第一, 环境管理体系不能适应农村环境管理的需要。我国的环境管理体系是以城市和工业污染防治为基础建立起来的, 对农村环境的关注相对滞后于对城市环境的关注, 对于解决农村环境污染问题不仅力量薄弱而且适用性也不强。农村环境治理法制体系相对滞后。修订后的《环境保护法》第三十三条提到农业污染源的监测预警, 第四十九条提到防止农业面源污染, 但总体上看, 已有的环境保护法规仍然以城市和工业污染为重点, 对于农村环境污染治理缺乏针对性和可操作性, 针对农村环境保护的立法不健全, 适应农村环境治理需要的法律体系尚未建立起来, 难以适应新时期农村环境治理的需要 (曾鸣、谢淑娟, 2007;贾小梅等, 2019) 。

农村环境管理尚未形成系统的行政限制措施。除了草原禁牧等特定目的的土地利用管制政策以外, 已有的经常性农村环境管制措施是对规模养殖场畜禽粪污处理要求进行环境影响评价, 但这一要求是在工商企业登记的环节, 只是面向规模养殖企业, 如果经营业主不到工商局办理企业登记, 而是以农户身份从事养殖业, 那么不论规模大小, 都没有环境影响评价的要求。对于化肥施用没有任何限制措施, 农户可以根据自己的意愿确定化肥施用量。农户对化肥施用量的决策是基于经济利益的判断 (何浩然等, 2006;张宏艳, 2006) , 很少有对于环境保护的考虑。

第二, 环境管理机构设置不能适应农村环境治理的需要。农村环境管理的执行体制存在着机构不全, 职能不强, 力度不足, 缺乏投入保障, 难以进行有效的跨流域协调等问题。我国农村环境管理职能分散在农业、环保等不同部门。生态环境部涉及农村环境管理的职能机构是土壤生态环境司农村生态环境处, 地方环保部门的机构设置主要以工业污染为主, 监管范围以城市环境为主, 对于农业环境和农村生活环境管理涉及很少, 面对农村环境管理有心无力。农业农村部没有设立负责农村环境管理的职能司局, 与农村环境管理相关的机构主要是科技教育司, 重视程度远不能适应农业面源污染治理的需要。地方农业部门的主要职能仍然是发展农业生产, 没有专门的农业环境管理部门, 难以顾及农村环境管理。

第三, 环境监测体系尚未覆盖农村环境治理。我国的环境监测体系主要是针对城市环境和工业污染控制, 尚未覆盖广大农村地区, 有关畜禽养殖污染、农田面源污染、土壤污染的环境监测几近空白状态。缺乏农村环境污染的统计, 使得农村环境状况难以得到准确及时的把握, 存在着农村环境污染事故无人问津、农村环境咨询无处可问的现象。

第四, 环境治理投资体制难以满足农村环境治理的需要。我国工业污染治理投资渠道既有政府也有企业, 企业是工业污染治理的投资主体, 农村环境保护的投资主体却高度依赖政府, 然而, 各级政府财政投入农村环境保护的资金十分有限, 远不能满足农村环境治理的需求 (杜焱强等, 2018) 。尤其是乡镇财政实力有限, 无力投入农村环境治理。

三、农村环境治理的国内外经验

(一) 农村环境管理的国际经验

1.加拿大的农村环境管理

加拿大的农村环境管理采取了与城市和工业污染治理截然不同的做法。加拿大在农村环境管理的经验主要有以下几条: (1) 农牧结合, 源头控制。加拿大对养殖业污染的治理以畜禽粪便的土地消化利用为主, 从源头减少污染物的产生, 养殖业污染物禁止直接排放到河流中, 所以无需花费大量资金投入到污水处理上。 (2) 制定技术规范, 环境保护责任落实到具体农场或农户。以畜牧业为例, 加拿大各省都制定了畜禽养殖业环境管理的技术规范。畜禽养殖业环境管理的技术规范对畜禽养殖场的污染技术指导极为重要, 养殖场必须按照规范进行环境管理。每个养殖场必须制定营养管理计划, 必须有充足的土地对粪污在规定的面积范围内消化, 并要求在直径10km的土地范围内使用完, 如果本农场没有充足的土地消化产生的粪便, 必须与其他农场签订使用畜禽粪便合同。养殖场的选址和建设, 粪污的储存与土地使用都有严格细致的规定。 (3) 奖惩结合。如果养殖场违反规范造成污染事故, 环保部门将依据法规对污染事故进行处罚。如果农场主按照政府倡导的环境保护方式进行耕作等生产活动, 政府将给予补贴以资奖励。 (4) 普及知识。加拿大十分注重对农户农场主的环境知识培训和环境意识教育。安大略省制定了《环境农场计划》, 教育农场主如何进行农场环境管理。 (5) 制度保障。加拿大制定了农村环境保护的相关法规, 这些法规能够涵盖农业环境保护。如果农场主造成污染事故, 环保部门将依据法规对污染事故进行处罚。

2.养殖业污染的防治管理

工业化国家对于养殖业污染的防治管理已经取得比较成熟的经验, 形成了一套对应的法规和标准。

(1) 美国经验。美国有严格细致的立法来防治养殖业污染。立法将养殖业划分为点源性污染和面源性污染, 分类管理, 专门设有面源性污染的管理部门。点源性污染的防治是经过收集和处理技术使污染物达到排放许可。美国1977年《清洁水法》将工业化养殖业视为点源污染。明确规定超过一定规模的禽畜养殖场必须报批, 获得环境许可。美国面源性污染主要通过污染防治计划、示范项目、推广良好技术、培训和教育等措施, 科学合理地利用养殖业废弃物。1987年修改的水法还制定了面源性污染防治规划。除立法以外, 美国还注重农牧结合来解决养殖污染。大部分大型农场都是农牧结合的, 养殖业规模决定种植业结构的调整, 养殖和种植在饲草、饲料、肥料三个经济体系形成相互促进、相互协调的关系, 养殖场的粪污归还农田, 防止了环境污染, 也提高了土壤肥力。

(2) 欧盟经验。20世纪90年代规定了动物单位标准、畜禽粪便废水用于农用的限量标准, 限制养殖规模的扩大。根据农场的耕作面积安装粪便处理设备, 通过减少载畜量, 选择适当的作物品种, 减少无机肥料的使用, 合理施肥等良好的农业实践减少对环境造成的负面影响。荷兰立法规定了养殖户经营规模, 通过立法规定每公顷2.5个畜单位, 如果超过该指标, 农场主必须缴纳粪便费。近年的立法根据土壤类型和作物情况, 规定禽畜粪便每公顷输入土地中的量。目前荷兰农场产生的畜禽粪便基本上由农场进行消化。

(3) 日本经验。要求在人口密集地区, 畜禽粪便必须通过发酵法、干燥或焚烧、设施处理等方法进行处理。日本还鼓励养殖企业保护环境的政策, 如环保处理设施建设费50%来自国家财政, 25%来自都道府县, 农户支付25%的建设费和运行费用。

(二) 农村人居环境整治的浙江经验

改善农村人居环境, 建设美丽乡村, 是实施乡村振兴战略的一项重要任务, 事关全面建成小康社会。2018年2月, 中共中央、国务院印发了《农村人居环境整治三年行动方案》。当前, 农村人居环境状况与全面建成小康社会要求和广大农民期盼还有较大差距, 乡村是建设美丽中国的最大短板。

改革开放以来, 浙江经济迅猛发展, 经济水平跃居全国前列, 但农村环境治理滞后成为明显的短板, 浙江农村陷入了“成长的烦恼”。面对经济发展与农村人居环境需求之间的突出矛盾, 2003年, 浙江省委、省政府作出了实施“千村示范、万村整治”工程的重大决策, 启动了以农村人居环境改善为核心的村庄整治建设行动, 从全省近四万个村庄中选择一万个左右行政村进行全面整治, 把一千个左右中心村建设成为全面小康示范村。“千村示范、万村整治”工程从农村环境脏乱差问题入手, 逐步开展了垃圾收集、卫生改厕、河沟清淤、生活污水治理、畜禽粪便和化肥农药等面源污染治理。

浙江“千村示范、万村整治”工程经历了三个阶段:一是2003-2007年“示范引领”阶段, 一万多个建制村率先推进农村道路硬化、垃圾收集、卫生改厕、河沟清淤、村庄绿化, 五年建成1811个全面小康示范村和10303个环境整治村;二是2008-2012年“整体推进”阶段, 整治内容拓展到生活污水治理、畜禽粪便、化肥农药等面源污染整治和农村住房改造, 三年对1.7万个村实施了村庄环境综合整治;三是2013年以来“深化提升”阶段, 启动农村生活污水治理攻坚、农村生活垃圾分类处理试点、历史文化村落保护利用等, 五年创建58个美丽乡村先进县。截至2017年底, 全省累计约2.7万个建制村完成村庄整治建设, 占全省建制村总数的97%;生活垃圾集中收集有效处理实现建制村全覆盖, 41%的建制村 (11475个村) 实施了生活垃圾分类处理;90%的乡村实施了生活污水有效治理, 74%的农户厕所污水、厨房污水和洗涤污水得到治理。

浙江“千村示范、万村整治”工程在农村环境治理方面取得了宝贵的实践经验:

(1) 重视农村人居环境治理体系和治理能力建设。一是提升环境保护意识, 激发环境治理积极性。农村人居环境治理往往面临资金缺乏、组织化程度低、自主治理收效差等困难, “千村示范、万村整治”工程在尊重农民意愿的基础上, 加大财政支持力度, 设立驻村特派员和指导员制度, 引导和组织农村人居环境治理, 激发了村民参与环境治理的积极性。二是强化环境整治绩效考核, 加强环境治理监督。2003年浙江省制定了对全省10303个建制村进行初步整治, 把1181个建制村建成“全面小康建设示范村”的规划, 列入整治规划的村庄确定了人居环境整治的考核指标, 省委、省政府每年围绕一个重点, 召开“千万工程”现场会, 省委主要领导亲自抓检查、抓推进、抓落实。三是鼓励社会参与, 构建多元共治格局。在美丽乡村建设规划编制过程中, 把农民的参与贯穿于规划编制与实施的全过程, 制定了农民深度参与的规划实施方案, 确保农民了解规划、支持规划并参与规划实施。在鼓励社会参与、多元共治的方针指导下, 激发农民改善人居环境、参与村庄整治的内生动力, 逐步形成了村庄整治的多元共治格局。

(2) 保障美丽乡村建设资金投入, 增加农村公共品供给。美丽乡村建设离不开农村公共品供给的增加, 道路硬化、河道生态整治、污水处理设施建设等农村人居环境整治都需要大量资金投入, 乡镇财政薄弱是困扰农村人居环境整治的重要制约因素。“千村示范、万村整治”工程确定了以政府主导和农民主体并重的投入机制, 省政府陆续出台了设立农业产业化扶持资金、财政预算内农业投入资金成倍翻番等政策, 保障村庄环境整治的资金投入。之后, 依托“三改一拆”“五水共治”、小城镇环境综合整治, 资金投入渠道不断拓展。“千村示范、万村整治”工程抓住了农村公共品供给的牛鼻子, 村庄环境整治的顺利推进也得益于资金投入保障。

(3) 美丽生态、美丽经济、美好生活, “三美融合”建设美丽乡村。2010年, 浙江省制定了“美丽乡村建设行动计划”, 成为“千村示范、万村整治”工程的2.0版。“千村示范、万村整治”工程从美丽生态, 到美丽经济, 再到美好生活, “三美融合”实现生产、生活和生态的三生融合。经过污水处理、垃圾清理等环境整治, 村庄环境变得优美, 农村基础设施和公共服务配套得到改善, 生态宜居为浙江农村巧借山水、盘活资源、经营村庄开创了机遇。浙江的农家乐经营大都是在村庄整治、历史文化村落保护和美丽乡村建设成果的基础上发展起来的。

(4) 因地制宜, 精准施策, 规划引领, 点面结合。一是坚持“因地制宜、精准施策”的原则。本着实事求是、村庄整治不能超越发展阶段的方针, 把握好整治力度、建设深度、推进速度、财力承受度以及农民接受度, 确定村庄整治的重点, 不搞一刀切, 不搞大拆大建, 注重村庄的特色与个性, 强调人与自然的和谐, 村庄形态与生态环境的相得益彰。有的村庄整治侧重于村道硬化、垃圾收集、卫生改厕、河沟清淤、村庄绿化, 有的村庄整治则以历史文化村落保护为主。二是坚持“不规划不设计、不设计不施工”的原则。“千村示范、万村整治”工程在实施初期就用七分力量抓规划、三分力量搞建设, 形成了以美丽乡村建设总体规划为龙头, 县域村庄布局规划、村庄整治建设规划、中心村建设规划、历史文化村落保护利用规划等专项规划相互衔接的规划体系, 保障了美丽乡村建设的有序推进。全省85%的规划保留村、43个历史文化村落保护利用重点村、217个历史文化村落保护利用一般村、200个中心镇、3468个中心村在2012年完成了规划编制。三是坚持“点上整治和全面建设相结合”的原则。“千村示范、万村整治”工程把乡村看成一个整体, 每年启动约200个乡镇的整乡整镇全域性人居环境整治, 将所有村庄一次性打包整治, 避免形成“走过几个垃圾村来到一个新农村”的现象。

浙江“千村示范、万村整治”工程持续开展农村人居环境整治行动, 为老百姓留住鸟语花香、田园风光, 形成了建设美丽乡村的浙江经验。2018年4月, 指示, “要结合实施农村人居环境整治三年行动计划和乡村振兴战略, 进一步推广浙江好的经验做法, 建设好生态宜居的美丽乡村”。2019年3月, 中央农办、农业农村部、国家发展改革委联合提出了深入学习浙江“千万工程”经验、扎实推进农村人居环境整治工作的意见和建议。

四、农村环境治理的未来展望

我国应尽快确立农村环境治理战略, 核心问题是实施农村环境管制, 建立生态补偿机制, 同时健全完善农村环境管理体制。下一步推进农村环境治理, 重点要解决好以下几个问题。

(1) 建立农村环境管制的制度体系。实施农村环境管制, 可以规范农户的环境行为, 提高污染排放的成本, 增强农民的环境意识, 强化环境保护的约束力量, 促使农户转变经济行为。如规定畜禽养殖户不得随意排放粪污, 必须采取有效的处理措施。

(2) 建立限定性农业生产技术标准。实施农村环境管制, 需要建立相应的限定性农业生产技术标准, 为环境管制提供环境基准和具体实施方案。例如, 在规定畜禽养殖农户必须进行粪污处理的同时, 鼓励养殖农户采取农牧结合的方式消纳畜禽粪便, 规定在一定的区域范围内有足够的耕地面积消纳畜禽粪便, 要求其提供能够畜禽粪便消纳计划或与其他农户签订的合同作为证明。对于化肥过量施用造成的水体污染, 可以因地制宜, 针对不同地区不同作物的不同种植方式, 规定化肥施肥水平的上限, 也可以要求农户采取缓冲带等生态拦截技术, 减少养分向水体的迁移聚积。

(3) 建立生态补偿机制。实施农村环境管制意味着对农民经济行为的环境约束, 往往会给农民带来经济上的损失。政府在限制农户经济行为、要求其服务于生态建设和环境保护目标的同时, 对于给农民带来的经济损失应当提供相应的经济补偿。农村为城市提供了生态屏障和田园景观服务, 城市应当为农村的生态屏障和田园景观服务提供经济补偿。生态补偿的实质是农村提供生态屏障和田园景观服务的价值体现。对于跨区域的环境问题, 建立生态补偿机制尤为重要。生态补偿可以解决上下游之间、受益区域与受损区域之间、开发区域与保护区域之间、受益人群与受损人群之间的利益补偿问题, 也有利于解决上游对下游造成污染时的损害赔偿问题。生态补偿应该基于谁受益、谁付费的基本原则。对于城市和工业污染向农村地区的转移和扩散, 污染治理在农村, 而受益的是城市, 征收的排污费资金应当按比例返还用于当地农村环境的保护和改善。

(4) 健全完善农村环境管理体制。第一, 健全农村环境治理的职能部门。建立和健全统一监督与部门分工相结合的农村环境管理体制, 环保部门和农业部门之间要合理分工, 明确权限, 落实职责。环保部门行使统一监督农村环境管理的职能, 农业部门分工负责农业面源污染控制的具体职责。环保部门应设立统一监督农村环境管理的专门机构, 农业部门应将农村环境保护放到与发展农业生产并列的地位, 设立具体负责农业面源控制的职能机构。第二, 加强农村环境监测体系建设。环保部门应当会同农业部门研究针对农村环境污染特点的监测网络建设, 建成农村环境监测体系和督察体系, 系统地进行农村水土环境质量监测、畜禽粪污监测和农田面源污染监测等监测与预警工作。第三, 加大农村环境治理投入。加强农村环境治理需要投入必要的资金。各级政府应多渠道筹集资金, 增加对农村环境治理的公共投入。除了政府的财政转移支付, 生态补偿也是农村环境治理投入的途径之一。要改变过去的单一做法, 采用多元化途径解决农村环境治理投入。除了用于农村环境保护的公共基础设施建设, 农村环境治理投入可以采用补贴等方式, 鼓励农户转变生产方式, 采用环境友好型农业技术。扶持环境友好型农业发展的资金应作为农村环境保护投入计入环境核算。(爱农者言)