“一户一宅”制度为何遭遇执行难?

1998 年《土地管理法》修订,首次明确规定农村一户只能拥有一处宅基地。时至今日,“一户一宅” 制度已实施18 年,但其落实情况令人担忧。在农村,“一户多宅”、“违规扩建”、“空心村”等现象普遍存在,到底是法不责众还是法律尚待完善?笔者经过对一些省份农村的实地调研,试图对“一户一宅”政策的实施困境和解决思路进行思考和分析。

“一户一宅”制度面临的实施困境

《土地管理法》第六十二条规定:农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。这一制度设计的初衷是,既保证每户农民都能得到一块安身之地,同时又限制了对土地资源的滥用,确保宅基地利用的节制。然而,“一户一宅”制度在农村实施的十几年间,各种问题层出不穷。以江西省吉安县为例,笔者实地调研的梅塘镇和万福镇的数据显示,“一户一宅”制度在当地农村的实施情况很不理想,符合标准的农户甚至不足30%,其中有一村的“一户多宅”比例高达90%,建新不拆旧的情况十分普遍,占用一般耕地的现象也时有发生。

除此之外,每户宅基地面积超标的现象也不在少数。大部分农户都会建筑围墙进行圈地,加上饲养牲畜或作为单独厨房、厕所的附属房,宅基地实际面积远远超出标准。针对这种现象,当地国土部门普遍做法是,在农户建房前就向镇国土所缴纳一定数额的保证金,房屋建成后经过测量面积符合标准的,退回保证金;若超标,保证金即转化为罚金不予退还。就目前来看,此法效果一般,多数农户宁愿缴纳罚款以获取面积更大的宅基地。

一户多宅、宅基地面积超标给当地农村所带来的影响是深远的。

人地矛盾凸显。

随着村镇人口的增长,越来越大的住房需求与有限的土地资源形成的矛盾日益突出。为此,县政府对每年审批通过的宅基地数量进行限定,但许多农户采取“先建后批”的方法违规建房,使本来就很有限的宅基地资源更加紧缺。另一方面,大部分拥有多处宅基地的村民只居住在其中一处,其他用来存放物品、饲养牲畜或甚至废弃不用,造成土地资源的极大浪费。这种“一边占用、一边浪费”的情形,加剧了宅基地的管理难度。

侵蚀耕地面积。

由于可用土地有限,农户建房时占用耕地的现象时有发生,导致耕地面积不断缩小。对于已经形成的既定事实,当一般耕地被占用后,当地国土部门一般都会按照“占一补一”的原则重新开垦,但实际上占优补劣、占近补远的现象比较普遍。

“空心村”泛滥。

“空心村”整治一直是近年来农村工作的重点,它的形成与“一户多宅”有着密切的联系。随着城镇化的推进,已经有不少农民举家进城,但出于传统思想或利益考虑,几乎没有几个农民会把老宅拆除。而且即使在村里建了新房,建新不拆旧的现象也很普遍,由此一来,废弃老宅不断增加,“空心村”现象越加严重。

“一户一宅”实施困境的原因

“户”的概念无严格界定。

法律规定宅基地使用权的取得以户为单位,但是并没有一部法律或政策性文件明确阐述了“户”的内涵,这给基层执法造成难度。笔者调研发现,当前较为统一的认知是以“独立的户口本”为考察标准,但个别村镇干部执法办事时不讲求形式上的合法,而侧重于观念上的合情合理。只要农户家中子女成年或结婚后,无论他们是否办理了法律要求的分户手续,村镇干部都认为该子女理应获得一份宅基地使用权,这也反映了基层干部的法律意识淡薄。

无偿分配制度促使了“一户多宅”的发生。

宅基地使用权行政配置、无偿使用的制度助长了宅基地规模失控和乱占滥用耕地的现象。由于宅基地的分配具有人身属性,使用权取得与保有均具有无偿性,村民出于利益本能,力求使自己宅基地面积最大化。正是这种零成本的驱动力,导致农村宅基地超标现象异常严重。

宅基地数据库尚未完善,信息系统不健全。

虽然目前农村宅基地登记已基本完成,但是宅基地信息的系统化尚不完善,个别地区还存在审批过程中无法调取查阅基础数据的情况。即使进行实地走访,如果农户本人或村民不配合,也很难了解到真实情况。而掌握信息最为容易的村小组及村委会进行表决时,缺乏法律意识或有时碍于情面,容易形成“只要有需求就批准”的风气,把关力度甚微。由下自上存在的多层问题使得宅基地审批工作困难重重。

违法成本低,执法手段少,监管难度大。

《刑法》规定,违反土地管理法规,非法占用5亩以上基本农田或者非法占用10亩以上基本农田以外的耕地改作他用,造成耕地大量毁坏的,处5年以下有期徒刑或者拘役。但实际上,一般农村建房极少会占用10亩以上耕地的,因为无法达到处罚标准,违法成本低,让农户有恃无恐,随意占用耕地现象愈加严重。而基层国土部门即使采用强拆手段制止了这类违法行为,一旦个别村民以“上访”相要挟,政府部门的执法效果也要大打折扣。目前,可行性高的处罚手段只有罚款,但这种较为温和的处理方式无法起到有效的预防及整治效果。

缺乏合理退出机制。

《土地管理法》规定宅基地使用权的收回有3种情况:一是为乡(镇)村公共设施和公益事业建设,需要使用土地的;二是不按照批准的用途使用土地的;三是因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。除第一种情况土地使用权人能得到适当的补偿,其他情形法律没有做出是否或如何进行补偿的明确规定。目前,乡镇里宅基地回收的普遍采用无偿退出机制,这一定会打击农民退回宅基地的主动性。

“一户一宅”制度的改革方向

建立无偿、有偿相结合的宅基地取得和退出机制。

当农民依法向有关部门申请唯一宅基地且面积符合当地标准时,应无偿取得。在此情形中,农民申请宅基地仍须依法申请,遵循“一户一宅”的原则。而根据调查原有宅基地确实不够使用的情况下,当农民向有关部门申请规定面积以外的宅基地时,应适用有偿取得机制。使用主体仍应限制为本村集体经济组织成员。申请者须根据超出面积,按年度缴纳使用费,具体数额可根据本地区情况酌情确定。有偿取得的超出面积的宅基地,还应当限定使用期限和转让条件。

除去取得机制外,笔者建议还可探索建立有偿退出和无偿退出相结合的宅基地退出机制。除《土地管理法》已经规定的,可获得价格补偿的情况外,笔者认为还有两种情况可以纳入有偿退出的范畴:一是农民通过购买、赠与、继承等合法方式取得一处以上宅基地使用权的(继承或转让所得的房屋仍适宜居住且未超过20 年),其户籍已经迁离本集体的,本着自愿平等原则,村集体对于宅基地上的附着物应给予合理的经济补偿。二是对于农民只有一处宅基地,但其面积超过当地规定标准,且超出部分无法单独拆除或拆除将造成较大损失的,可不做收回处理,可按超出面积计算缴纳罚金,具体数额可参考当地地价。

此外,笔者认为应该纳入无偿退出范畴的包括:一是不按照批准用途使用土地,经两次书面警告仍不改正的。二是空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用宅基地的。三是农民户口迁出该集体经济组织超过20 年,原住宅未被转让、继承的。四是因继承或转让原因,一户拥有两处以上住宅,或取得住宅已损毁不宜居住,或取得住宅超过20 年的。

村民自治或许是最有效的治理方式。

笔者调查的梅塘镇中板村是当地空心村整治示范村,据了解该村闲置房屋的拆除并非由政府部门强制执行,而是一直由村民理事会进行主导。理事会一共有6名成员,由全体村民选举产生,一般都是村中较有威望的村民。理事会先请规划局或其他专业人员对全村进行一个科学的规划,向全体村民公示,得到2/3以上村民同意后即进入执行阶段。无论是房屋拆除过程中的协商调解还是新房建设的招标问题,都由理事会直接执行并进行监督,政府只负责指导。所以,相比于政府工作人员,理事会做村民思想工作难度更小,被拆户的抵触心理没有那么强烈,矛盾也比较小。

完善行政执法机关的硬件与软件。

首先,健全宅基地信息系统。在农户申请宅基地时,一些资料无法调取或查阅难度较大,不仅降低了信息审查效率,还可能使一些心存侥幸的农户因系统漏洞而获得了批准。所以,当地国土部门应加快建立起一个完善的宅基地信息系统,严明审查,让非法进行申请的农户无机可乘。其次,强化行政机关的管理职能。其中包括:分片区组成工作小组,明确单位、成员职责;制定考评工作方案,明确严格的奖惩制度;由乡镇政府与各村干部签署责任状考核,将宅基地管理作为村干部年终考核内容。