7小时前 · 优质三农领域创作者



内容提要：实施乡村振兴战略，要努力规避以下倾向，着力提升实施乡村振兴战略的质量、效益和可持续性。一是规避战略问题战术化倾向，加强实施乡村振兴战略的顶层设计；二是规避发展目标浪漫化、理想化倾向，积极稳健地推进乡村振兴可持续发展；三是规避振兴方式单一化和“一刀切”倾向，着力推进乡村全面、有机和多样化、特色化振兴；四是规避体制机制改革工程化、政策支持盆景化倾向，着力推进广大农民在共商共建共治共享中有更多获得感；五是规避支持重点错乱化和推动“三农”配角化倾向，有效辨识乡村振兴的引领者、参与者和侵蚀者。

十九大报告明确要求实施乡村振兴战略，并将其作为建设现代化经济体系的六项主要任务之一进行专门部署。实施乡村振兴战略，基于“三农”问题是当前我国发展不平衡不充分最突出表现的科学判断，基于对工业化、信息化、城镇化深入发展阶段处理工农城乡关系国内外经验的科学总结，是新时代我国做好“三农”工作的总抓手，也是到本世纪中叶把我国建成社会主义现代化强国前处理工农城乡关系的行动指南。自十九大召开以来，实施乡村振兴战略日益引起理论界、政府部门乃至社会各界的广泛关注，理论和政策讨论日益深入，实践行动蓬勃展开。但从近期讨论和之前处理“三农”问题，特别是建设社会主义新农村的经验教训来看，努力规避以下倾向对于提升实施乡村振兴战略的质量、效益和可持续性，具有重要意义。

一、规避战略问题战术化倾向，加强实施乡村振兴战略的顶层设计

在我国，实施乡村振兴战略，不仅是决胜全面建成小康社会的紧迫任务，也是到本世纪中叶建成社会主义现代化强国前必须久久为功的战略难题。在实施乡村振兴战略的过程中，客观研判影响乡村振兴的全局性、关键性、方向性和阶段性问题及其相互关系，科学谋划相关重大方针、重大工程、重大计划和重大行动，系统化地加强顶层设计至关重要。尽管战略问题需要通过战术问题来体现，但战略问题的重要性往往明显高于战术问题。在此过程中，如果不重视全局性、阶段性、方向性的战略谋划及其影响，只重视特定行动的战术安排，甚至盲目上马、仓促行动，很容易出现方向性失误，陷入“效率越高，问题越大”、越容易错失机遇的困境。从以往相关经验教训来看，此类战略问题战术化现象主要表现为“目标不清决心大，方向不明考核多”、“缺乏总体考虑，热衷于碎片化行动”。有些地方实施乡村振兴战略追求“速战速决”、“立竿见影”，喜欢打“运动战”，缺乏打“持久战”的准备，也是战略问题战术化的突出表现。这不仅会增加资源利用的浪费，还会加大战略实施的困难和风险，影响战略实施的成效及可持续性，增加战略实施过程的反复，甚至导致难以逆转的颠覆性失误。为规避这个问题，2017年中央农村工作会议明确了到2020年、2035年、2050年分“三步走”实施乡村振兴战略的目标任务，并将实施乡村振兴战略作为一项长期历史性任务，要求“科学规划、注重质量、从容建设，不追求速度，更不能刮风搞运动”。

在实施乡村振兴战略的过程中，加强顶层设计不仅要重视战略规划的统筹作用，还宜加强对实施乡村振兴的立法研究和立法工作。通过乡村振兴战略规划，科学谋划乡村振兴的“成长坐标”，将推进农业、农村、农民发展的系统性、全局性跃升和阶段性突破有机结合起来，促进乡村振兴更好地凸显因地制宜、因时制宜和因阶段制宜原则，更好地体现历史传承、区域文化和时代要求，打造与城市融合互补和富有特色、底蕴、凝聚力的乡村精神；也为未来发展提供富有弹性、包容性的选择空间和成长路径。随着乡村振兴战略的实施，外来人才、外来资本、外来经营主体的加盟将是必然趋势。这些外来者加盟后，要注意通过政策引导和法律规范，引导和督促其替农民做事，防范替农民做主；鼓励其帮助农民拓展发展空间，防范其“鸠占鹊巢”搞代替农民，挤压“三农”发展权益；支持其引领农民增强自我发展能力，防范其主要通过慈善和补贴将农民导入依赖他人的轨道。通过加强实施乡村振兴的立法和执法，借鉴国际经验，更好地规范乡村振兴过程中利益相关者的行为，让实施乡村振兴战略的“阳光雨露”更好地惠及“三农”，让乡村振兴的过程更好地转化为广大农民特别是小农户“共商共建共享”的过程，有效转化为调动一切积极因素群策群力共生共赢乡村振兴的过程，积极引导工商资本、各类人才和要素成为乡村振兴的参与者、贡献者和引领者，有效防止乡村振兴过程中农民利益“边缘化”的风险。总之，通过加强实施乡村振兴战略的顶层设计，在尊重市场对资源配置起决定性作用的前提下，更好发挥政府对乡村振兴的规划、引导和支持作用。

二、规避发展目标浪漫化、理想化倾向，积极稳健地推进乡村振兴可持续发展

实施乡村振兴战略既要积极，又要稳妥扎实有序；既要有适度的高标准严要求，又不宜吊高胃口，抑或开“空头支票”。如果好高骛远，要求过高；或基于过分浪漫化、理想化预期，追求一些不切实际的空想甚至违背规律的目标，不仅最终难以实现，还可能形成政策误导，扭曲经济社会发展的动力机制，削弱实施乡村振兴战略的可持续性。如有人提出，要“让农业赶超房地产”，“让乡村成为经济社会发展的中心”，甚至要“消灭城乡收入或基础设施、公共服务的差距”，追求农村居民收入、基础设施和公共服务向城市看齐。地方政府如果以此为导向制定实施乡村振兴战略的政策措施，容易导致经济社会运行效率的下降，与以推进供给侧结构性改革为主线的要求相悖。实施乡村振兴战略，要解决城乡收入、基础设施和公共服务差距过大的问题，促进城乡差距的合理化，通过推进城乡规划、基础设施和公共服务一体化，统筹城乡基础设施网络和信息网络建设，推进城乡基本公共服务均等化。但在今后相当长的时期内，工农差距、城乡差距的适度存在，仍是推进新型工业化和新型城镇化的基本动力。努力消除过大的、不合理的城乡差距，与消灭城乡差距不是一回事。

实施乡村振兴战略，要通过强化农业农村的生产功能，激活其生活功能、生态功能，增加农业农村的人文魅力、乡土文化、田园风光、生态宜居功能和完善乡村治理，疏通适合农村特点和乡村振兴要求的产业、企业、人才、资源、要素流入农业农村并参与乡村振兴的通道，改变优质人才、资源、要素主要从农业农村单向流失到城市的格局。随着乡村振兴的推进，虽然城乡之间仍然可能存在一定的收入差距，但通过综合、协调推进农业农村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕，结合激发市民的“三农”情怀和人文关怀，仍能重塑城乡之间人才、资源、要素、产权的双向流动和良性循环、融合互促机制，形成乡村振兴支撑中华民族伟大复兴新格局。

在实施乡村振兴战略的过程中，要注意引导部分适合农村特点、在农村发展具有比较优势的产业或企业转移到农村；要改变人才和优质资源、高级要素过度向城市单向流动的格局，引导更多适合农村特点的人才和优质资源、高级要素参与乡村振兴。但如果矫枉过正，简单认为实施乡村振兴战略的过程，就是要不加区分、不顾条件地推动城市产业、企业、人才、要素向农村转移扩散的过程。这不仅违背新型工业化、新型城镇化的发展规律，也不利于推动我国经济向高质量发展阶段转变。从建设现代化经济体系和推动我国经济发展质量变革、效率变革和动力变革的要求出发，哪些产业、企业、人才、资源和要素适宜在农村，也有个优化选择和合理布局的问题。否则，不仅会导致经济运行质量和效益的下降，还会形成对资源环境甚至社会发展的负面影响。在今后相当长的时期内，新型工业化、新型城镇化仍是我国经济社会发展的引擎和建设现代化经济体系的“火车头”。产业和优质资源、优质要素向城镇或产业园区适度集聚，实现集聚集群集约发展；人口向城镇或中心镇、中心村适度集中，仍是推进新型工业化、新型城镇化的大趋势。实施乡村振兴战略要基于推进新型工业化、新型城镇化这个大背景，也正是有了这个大背景，才增加了实施乡村振兴战略的重要性和紧迫性。统筹考虑提高全要素生产率和产业发展的资源环境与社会影响，部分向农村转移的产业、企业、人才和要素，也不宜过分分散布局，向中心镇、中心村或各具特色的产业园区、发展功能区适度集中也是趋势。

三、规避振兴方式单一化和“一刀切”倾向，着力推进乡村全面、有机和多样化、特色化振兴

实施乡村振兴战略旨在实现乡村的全面振兴和有机振兴。全面振兴较宜理解。有机振兴即在对各参与要素、参与主体有机整合基础上的振兴，在不损坏各要素、各主体基本活力的前提下，对乡村振兴过程实行弹性治理，并将利益相关者的矛盾有效控制在富有活力和竞争力的秩序之内。2017年中央农村工作会议强调，实施乡村振兴战略“要以完善产权制度和要素市场化配置为重点，激活主体、激活要素、激活市场，着力增强改革的系统性、整体性、协同性”，就是这个道理。这种全面振兴和有机振兴是涵盖农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设诸方面的综合振兴，是农村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的有机结合，而非其中任一个方面的“孤军独进”，更要防止乡村振兴方式单一化。

从以往相关经验教训来看，乡村振兴方式单一化，较为突出的表现是乡村振兴村建化，即把实施乡村振兴战略的过程简单等同于推进村庄建设的过程，热衷于房屋、道路和设施建设，轻视推进产业兴旺对实现乡村振兴的关键性作用及其对农民就业增收的影响，轻视社区治理、文明乡风和公共服务能力建设，导致乡村振兴的过程难以有效体现“以人为本”和可持续发展。如有的盲目追求村庄美化、道路硬化或村庄建设标准化，要求村庄建设凸显“异国风情”或“城市品位”，冲击乡村本真和整体风貌风格，淡化农村的人文特色和乡土记忆；甚至不惜搞“大拆促大建”，破坏农村自然风貌和田园生态、历史文脉。

乡村振兴作为全面和有机振兴，也是农业转型升级、农村转型发展、农民转型提升等的协调和融合，但不等于地域空间意义上所有乡、所有村“一刀切”的振兴。随着工业化、信息化和城镇化的深入推进，人口和经济布局的适度集中化是难以避免的趋势。部分村庄的萎缩或消亡，可以为另一部分村庄更好、更可持续地振兴创造条件。对此拔苗助长、盲目提速可能得不偿失，但如无视甚至刻意否认这种趋势，简单化、“一刀切”地要求所有乡村都能实现振兴，也可能事与愿违，甚至对经济社会的可持续发展带来严重的负面影响。

乡村振兴方式单一化与“一刀切”结合起来，不仅容易弱化农民和农村新型经营主体参与乡村振兴的积极性与获得感，还容易淡化农业农村对工商资本和人才、要素的吸引力，妨碍农业农村活力、魅力的再造和乡村振兴的可持续性。如有的为节省农村居民点建设用地，不注意示范引导，不尊重农户意愿，强力实施村庄搬迁撤并，“一刀切”地要求农民由分散居住改为集中上楼居住，加速撤村并居进程，容易遭遇农民抵制。有的片面追求土地向工商资本集中、农户向城镇（或中心村、中心镇、新型社区）集中，人为增加农民就地就业增收的难度，导致农民被迫异地转移就业，形成“漂泊感”和“失落感”，容易导致农民反感。

近年来，农村人口和经济布局的集中化明显提速，各具特色的中心镇、中心村迅速涌现；与此同时，风格各异的空心村甚至空心镇加快形成，并与农村经济农业化、农村人口老龄化、农村劳动力老弱化并行发生，由此带来的部分乡村衰败现象增加了实施乡村振兴战略的紧迫性。随着乡村分化重组进程的加快，随着人民日益增长的美好生活需要的分化，随着城乡、工农之间相互联系、影响、作用的增强和城乡、工农融合关系的深化，实现乡村振兴多样化、特色化发展的紧迫性也在明显增加。推动乡村振兴的多样化、特色化发展，有利于更好地统筹城乡生产、生活、生态空间，将扎实推进美丽宜居乡村建设与更好满足城乡居民日益增长的美好生活需要结合起来，推动农村建成人与人、人与自然和谐共处和人民安居乐业的美丽家园。

四、规避体制机制改革工程化、政策支持盆景化倾向，着力推进广大农民在共商共建共治共享中有更多获得感

从以往经验教训来看，在实施乡村振兴战略的过程中，很容易出现体制机制改革工程化、政策支持盆景化倾向。所谓体制机制改革工程化，即用发展举措替代改革举措，将推进体制机制改革的过程，异化为实施一系列发展举措的过程；不愿触动现行利益分配格局和国民收入分配格局，轻视推进体制机制改革的必要性、紧迫性及其对推进乡村振兴的基石作用；甚至为绕开体制机制改革的困难和风险，蓄意增加要素和技术投入，力求用短期的快增长掩盖体制机制改革滞后对未来发展的透支效应。所谓政策支持盆景化，即政策支持普惠不足、特惠有余且强度过大，通过短期高强度的政策支持和公共资源配置，人为营造政策“高地”和政策“孤岛”，导致支持对象对政府投入过度依赖甚至丧失自我发展能力，相关试点示范缺乏复制和推广价值。政策支持盆景化，不仅容易导致乡村振兴对象缺乏内源发展、自主发展能力，还容易限制乡村振兴惠及范围的广泛性，导致乡村振兴过程难以有效转化为广大农民在共商共建共治共享中有更多获得感的过程。规避体制机制改革工程化倾向，要从根本上把推进体制机制改革作为实施乡村振兴战略的基石，重视体制机制改革对乡村振兴的动力作用和连锁影响。规避政策支持盆景化倾向，要注意政策创新的可持续性和政策倾斜的机制化，尤其是在加强财税金融支持方面“宜用温火”，“忌用猛药”，防止政策的“大上快下”带来乡村振兴的“大起大落”。

实施乡村振兴战略，关键是要按照“必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”的要求，将“坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”落到实处，并通过创新体制机制来保障。实施乡村振兴战略作为建设现代化经济体系的主要任务之一，必须“以供给侧结构性改革为主线”，因此应在更大程度上更好地通过深化体制机制改革和政策创新，增加有效供给，减少无效供给，促进无效供给向有效供给转化；增加公共产品和公共服务供给，并按新发展理念要求促进广大农民在共商共建共治共享中有更多获得感。因此，实施乡村振兴战略的过程，首先是创新体制机制、强化乡村振兴制度性供给的过程。

要通过创新体制机制，按照坚持新发展理念的要求，第一，以促进市场在资源配置中起决定性作用为导向，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，以激发参与主体活力和人才潜能为依托，激活农业农村发展活力和农村资源、要素、新产业新业态新模式的发展潜能，培育“三农”发展的兴奋点和新增长点。如创新农民闲置宅基地和闲置农房政策，创造条件促进农村生态资源、文化资源资产化，破除束缚农民手脚的不合理限制和歧视。第二，以更好发挥政府作用为导向，优先改变“三农”发展环境的相对不平等状况，优先加强“三农”政策的兜底和“保基本”公共服务功能，优化国民收入分配格局和公共资源配置格局，优先加强对农业农村发展的支持和促进，推进公共政策导向和公共资源配置向农业农村适度倾斜；并在优先改变乡村规划“短板效应”的基础上，加强城乡一体化发展规划，推进城乡产业布局、基础设施建设、公共服务一体化。刚刚闭幕的中央农村工作会议要求，“把农业农村优先发展的要求落到实处，在干部配备上优先考虑，在要素配置上优先满足，在公共财政投入上优先保障，在公共服务上优先安排”，说的就是这个道理。第三，以建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系为导向，将使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用有机结合起来，矫正发展机会、发展权利过分向城市倾斜的问题，促进城乡发展权利、发展机会的平等化，为此破除妨碍城市产业、企业、人才和要素进入农业农村的体制机制障碍，防范市场失灵导致农民权利被边缘化的风险，并完善相关引导和激励机制。如引导城市服务业更好地发挥对农村服务业转型升级的引领带动作用，辐射带动农村一二三产业融合发展；积极搭建鼓励志愿者参与“三农”发展的平台。

通过上述3个方面，完善乡村振兴可持续发展机制，不仅有利于实现由对“三农”发展的消极保护向积极促进转型，由主要关注城乡差距向更多关注“三农”实现有活力的成长转型；还有利于将乡村振兴过程有效转化为广大农民在共商共建共治共享中有更多获得感的过程。近年来，随着工业化、信息化、城镇化的深入推进，在农村优质资源、优质要素大量外流的同时，农村经济农业化、农业经济副业化、农村人口老龄化、农业劳动力老弱化和村庄空心化迅速发展，导致农村经济社会的自我发展、自我保护能力迅速弱化。加之，随着农村、农民分化和农民流动空间的扩大，评价“三农”发展的参照系迅速扩大，城乡发展失衡和农村经济社会发展失序更容易显性化，对农村社会进行协调整合的难度明显增加。在此背景下，主要依靠对“三农”发展的消极保护，难以根本扭转农业农村萧条衰败的趋势。实施乡村振兴战略将“治理有效”作为其总要求的重要内容，要求加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，一个重要原因就在这里。

五、规避支持重点错乱化和“三农”配角化倾向，有效辨识乡村振兴的引领者、参与者和侵蚀者

实施乡村振兴战略，必须坚持农民主体地位，这是毫无疑问的。但是，何为坚持农民主体地位？按照坚持以人民为中心的发展思想的要求，坚持农民主体地位，基本要求是保障农民平等参与、平等发展、平等受益的权利，充分调动广大农民的积极性、主动性和创造性，让农民成为实施乡村振兴战略的主要依靠者和受益者。进一步来看，既然农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，坚持农业农村优先发展，加快推进农业农村现代化，还应把农民优先提升作为坚持农民主体地位的本质要求，将提升农民素质和精神风貌、增加农民发展机会和促进农民致富有机结合起来，致力于促进农民全面发展。离开了农民增收致富，离开了农民全面发展，实施乡村振兴战略的必要性就会受到动摇。

但是，在实施乡村振兴战略的过程中，坚持农民主体地位，并不意味着可以否认农民发挥主体作用的局限性，也不排除调动一切积极因素鼓励其他主体发挥作用的必要性和可能性。要看到由于视野、理念、实力、人脉、资源动员能力的局限性，主要依靠农民来推进乡村振兴虽然容易“接地气”，但往往见效较慢、面临的制约和困难较多。因此，要结合实施乡村振兴战略，努力实现“三管齐下”，打通人才振兴与乡村振兴的良性循环。一是实施农民素质优先提升工程，加快建立职业农民制度，推进农民培训提升行动，引导支持农民在发挥主体作用的过程中增强发挥主体作用的能力。二是统筹推进事业引人、感情引人、文化引人、环境引人，广纳社会人才和社会资本到农业农村创新创业，或吸引在智、技、德、官、富等方面各具优势的新乡贤或志愿者为乡村振兴出谋出力，支持企业、行业和社会组织组织城乡对口帮扶。三是内外兼修，推进乡村振兴的组织创新，鼓励实施乡村振兴战略的带头人脱颖而出并建功立业。如引导工商资本和城市居民参与乡村振兴，积极培育新型经营主体、新型服务主体带头人，优化文明乡风、乡村治理建设等乡村振兴带头人的成长环境。

实施乡村振兴战略，关键靠人。支持乡村振兴带头人成长和创新创业，优化其发挥作用的环境至关重要。从以往经验来看，在实施乡村振兴战略的过程中，要注意有效辨识乡村振兴的引领者和参与者。近年来，各地大量涌现的新型农业经营主体和新型农业服务主体，可望成为实施乡村振兴战略的带头人。许多有志于推动乡村振兴的城乡企业家，甚至农村创新创业带头人，也可望成为实施乡村振兴战略的带头人。部分富有现代经营理念、怀抱创业梦想、了解新消费需求的新农人，也程度不同地具有成为实施乡村振兴战略带头人的潜质。但是，他们能否真正成为实施乡村振兴战略的带头人，仅有“高大上”的理念和梦想还是远远不够的，关键要看其能否“让梦想照进现实”，是否具有示范带动农户参与乡村振兴的业绩和能力。否则，充其量只能成为实施乡村振兴战略的参与者或贡献者。有些组织基于特定理念推进农业模式“创新”，自身都惨淡经营、“朝不保夕”，缺乏商业可持续性。有关政府部门如将其作为实施乡村振兴战略的带头人或“农业未来发展的方向”给予重点支持，忽视广大农户特别是小农户的参与和受益，很可能是支持重点错乱。这样的带头人充其量只能算“花瓶”，靠这样的带头人带动乡村振兴，难免“越振越衰”。

坚持农民主体地位，还要有效屏蔽乡村振兴的侵蚀者。有些经营主体参与乡村振兴，力图代替“三农”而非依靠“三农”，很可能导致农民由乡村振兴的“主角”变成“配角”。这不仅会导致农民主体地位“缺位”，还会侵蚀“三农”自我发展能力和农民共商共建共享乡村振兴的可能性，甚至导致“三农”成为工商资本谋取利益的“装饰品”。如推进农村一二三产业融合发展，是农业发展方式的一场深刻革命，近年来已日益引起各级政府的重视。但是，有人以推进农村一二三产业融合发展之名，推进“农业+房地产”、“农业+健康产业”等所谓的商业模式创新，发展农业只是挂挂牌子、当当点缀，被当作争取优惠政策的“装饰”，真正的用意在于发展房地产。实际上，这是本末倒置，换来的很可能不是农业脱胎换骨的改造，而是农业沦落为房地产业的附庸或随从。

来源：农业经济问题. 2018,(01) 第8-13页

作者：姜长云 国家发改委产业经济与技术经济研究所