摘 要:我国的扶贫瞄准机制由县级瞄准转变为村级、户级瞄准,这一变化反映出我国扶贫政策瞄准精度不断提高和瞄准单元不断下沉。从理论上来看,扶贫瞄准精度的增加有助于提高扶贫资源使用效率,但政策实践表明,扶贫瞄准制度受到现实和政策的双重挑战。从贫困农户识别的政策和技术困境、乡村治理现状、贫困农户思想观念的变化以及扶贫政策本身的制度缺陷四个方面看,当前精准扶贫机制面临严峻的挑战。在实践中,必须考虑到精确瞄准本身所产生的组织、技术、人力资金和政治成本等,并且还要兼顾不同群体对扶贫政策的态度和反应。在提高扶贫瞄准精度从而改进扶贫效率的工作中,应根据相关的扶贫预算和目标采取不同的方法。

一、引言

从1986年开始实施 开发式扶 贫战略以 来, 中国的扶贫瞄准机制一直在调整。1986年,国家以贫困县为扶贫瞄准目标载体[1],当时中国一共确定了592个国家级贫困县,覆盖了全国72%以上的农村贫困人口。无论从政府管理成本还是贫困人口的覆盖率来考虑,当时通过县域经济增长带动贫困人口脱贫的做法都不失为一种现实选择。[2]但随着时间推移,以县为目 标的瞄准 机制的问题日益突出,例如,确定贫困县时,主观性因素考虑过多加大了扶贫资金的漏出量,扶贫资金被挪用使得扶贫资金真正用于贫困人口的目标无法实现,扶贫资金使用过于分散导致扶贫资金的有效瞄准性较差等。[2]在2010年,贫困县只能覆盖63%的贫困人口[3],这也就意味着,若继续以贫困县为瞄准单位,有近半数贫困人口不能作为扶贫政策对象,政策的弃真性误差突出。

2001年,国家提出“扶贫要到村到户”,采取贫困村瞄准机制,全国一共 确定了14.8万个贫困村,从县级瞄准变为村级瞄准的主要目的是改善扶贫投资项目对贫困人口的覆盖,同时减少对非贫困人口的漏出,[4]贫困村覆盖了83%的贫困人口。[5]村级瞄准能够在一定程度上提高扶贫瞄准的精度,有调查表明,在我国三个省(区)确定的重点村中,有90%都是最贫困的村。[6]但是,指标式的贫困村确定方法在制度上排挤了一些真正的贫困村进 入瞄准范 围。[6]还有研究 发现,与县级瞄准相比,村级瞄准的错误率更高,2001年贫困县的瞄准错误率是25%,而贫困村的瞄准错误率为48%。[4]即便村级识别是准确的,也很难保证扶贫资金投向的准确性。在实施了“整村推进”的贫困村中,扶贫项目对贫困群体的覆盖率只有16%,而对中等户与富裕户的覆盖率分别为51%和33%,使得我国 扶贫资金 出现瞄准 偏离。[7]因此有研究者认为,在开发扶 贫和农村 低保两项政策同时实施的情况下,农村贫困人口仍然不能大幅度减少,其重要原因便是贫困人口数据的偏差和瞄准对象的失误。[8]不论贫困县还是贫困村的瞄准都属于区域性的瞄准,贫困县和贫困村中4/5的人口往往都不是穷人,即便瞄准到村,仍然不能保证扶贫 资源准确 到户。[9]为了提高扶贫瞄准精度,改善扶贫效果,2005年国家开始对贫困农户进行“建档立卡”,实行农户瞄准机制。2014年,国家提出“精准扶贫”工作机制,再次强调“建档立卡”工作,要求做到对贫困农户的精准识别、帮扶、管理和考核等。至此,中国已经建立起了贫困县、贫困村和贫困户的三级扶贫瞄准机制。

需要指出的是,扶贫瞄准精度的提高伴随着管理成本的上升,村级瞄准和贫困户瞄准的成本在不断增加;并且任何扶贫瞄准机制都面临着信息失真、激励错误、方法无效、污名化和 社会歧视、管理成本过高等方面的挑战,有时不当的扶贫瞄准机制产生的危害还要远远高于没有瞄准机制。[10]本文根据在宁夏、甘肃、广西、江西、陕西等五个省(区)的实地调研资料,分析和讨论了精准扶贫机制在我国扶贫工作政策和实践中面临的困境。

二、精准扶贫机制中贫困农户识别的技术困境

精准扶贫机制的前提是识别贫困农户。实际上早在2005年,国务院扶贫办就出台了《关于进一步加强贫困人口建档立卡和扶贫动态监测工作的通知》,要求在全国开始进行贫困户的识别和建档立卡,要根据当时的贫困标准将农村贫困人口识别出来。但由于扶贫资源的有限,这一轮识别出来的贫困人口虽然进行了建档立卡,但并没有在扶贫资源的分配上采取更多直接支持的政策措施。2009年,国务院扶贫办和民政部开展了最低生活 保障制度 和扶贫开 发政策 (简称 “两项制度”)衔接试点工作,试点工作的核心之一就是通 过建档立 卡识别全 国的贫困 人口。 2011年新的《扶贫开发纲要》又明确提出“建立健全扶贫对象识别机制,做好建档立卡工作,实行动态管理,确保扶贫 对象得到 有效扶持。”2014年,贫困农户的建档立卡工作成为实施精准扶贫的重要工作机制。

从目前的政策规定来看,识别贫困农户主要采取的是“程序识别法”,具体步骤包括农户自主申报、村民民主评议、地方扶贫部门入户调查、多部门共同审核以及贫困农户张榜公示等五个程序。调研发现,贫困农户的识别主要是在乡镇两个层面,所面临的技术困境主要包括:逐级指标 分配法导致部分贫困农户被排斥、非贫困标准的采纳导致识别精度下降以及识别标准附近的临界农户难以确认等。

(一)贫困农户的逐级指标分配法导致部分贫困农户被排斥

贫困农户数量和规模是地方获得 扶贫资源 多寡的重要依据,为了防止地方相关部门为了争取资源而多报、虚报贫困人口数量的现象,多地在识别贫困农户时都采用了自上而下、逐级分配指标的方法1:由省里根据贫困监测数据将贫困人口指标总量分解到县,各个省(区)在确定本省 (区)和各个县总的贫困人口规模时基本上都采用了贫困线的 方法,如宁夏用 人均纯收 入1650元作为贫困标 准,测出农村 总体贫困 发生率为30%;陕西省则用1600元的贫困标准,测出农村总体贫困发生率为20.2%。根据收入贫困线和总体的贫困发生率,各省(区)能够测定出各县的贫困人口总量,各县再将指标分解到各乡镇,由乡镇分配至行政村,最后再由行政村逐级向上申报贫困人口名单,相关部门进行审核。

从程序和政策实践来看,村干部是识别贫困户的关键人物,正如一名省扶贫干部所说:“我们在识别贫困户时主要还是依托村委会,靠我们和县里根本就跑不过来。”各地村干部在识别贫困 农户时采取的程序和方法主要有以下几种:1)行政村将指标分配到各个村民小组,由小组长确定本组的贫困户名单;2)行政村将指标分给村民小组,小组根据村庄姓氏情况,将指标分到各个家 族,由家族来推选贫困户;3)在农户比较少的村庄,村干部或村民代表直接给农户排序确定。通过程序法来识别贫困农户,会导致识别出来的贫困户无法在经济困难程度方面进行比较。因为各村组对“条件好坏”的理解不同,贫困户之间没有横向可比性。此外,这种方法也可能导致一些贫困户因为缺乏指标而“漏出”。

(二)非贫困标准的采纳导致识别精度下降

在贫困瞄准的政策实践中,收入贫困线往往只在测定县域内贫困人口规模时使用,而在识别贫困人口时,各地并未严格采用这一标准,这主要是因为收入的测定成本非常高。实际上,各地识别贫困户主要是由村组干部对本村/组农户家庭情况的总体把握来决定。宁夏一名村干部介绍道:“‘一看房、二看梁、三看劳力 强不强、四看家里有没有读书郎’,我们通过这几个标准来看自然村组里哪些人不行,然后再进行组与组之间的比较,要是这个组的贫困户比那个组的贫困户还要穷,我们再把条件好一些的贫困户去掉,让大家都心服口服”。与之类似,一些地方还形成 了贫困户识别的基本标准,主要为:1)家庭没有壮劳动力;2)有残疾或患重病的家庭成员;3)家庭成员文化程度低,没有外出打工的人;4)有两个或以上的孩子在上学。总体而言,劳动力质量和家庭负担成为贫困户识别最关键的指标。此外,还有一些其他的因素会影响贫困户的识别, 主要包括:1)需要获得农户支持的政策性鼓励, 如一些乡村为了搞好计划生育工作,鼓励农户进行节育,通常会给“少生快富”农户一个贫困户的指标;2)需要获得农户支持村集体的活动,如有些地区因为村集体修建公路、水库等公共基础设施,需要占用一些农户的土地,为了获得更多的配合,乡村干部也会给这些农户一个贫困户的指标;还有一些地方,会优先考虑支持村委会工作的农户,如通知开会积极参加、积极主动的缴纳新型农村合作医疗和农村养老保险等费用的农户;3)一些扶贫政策对扶持对象有特殊要求,如产业扶贫项目规定了只能支持发展养牛或养羊户;有些扶贫政策需要农户起到带头示范作用, 将选择发展能力比较强的农户作为贫困户扶持。 除此之外,一些地区还采用了道德标准,比如陕西省某县在贫困户的评议过程中,将因懒惰、沾染不良嗜好致贫的人群排除在贫困人口范围外, 具体包括:好逸恶劳造成土地荒芜的、打牌赌博的、子女条件较好但不尽赡养义务的、不诚实守 信、刻意瞒报相关数据的家庭。采用这些非贫困标准契合当前农村发展的实际,但不可避免地带来了识别精度的下降。

(三)识别标准附近的“临界农户”难以确认

虽然贫困户识别标准和原则十分明晰,并且有可操作的识别方法和程序,但是“临界户”问题仍然难以避免。调研发现,最穷困的人口十分容易识别出来,难以界定的是一般贫困人口,即贫困标准附近的临界人口。即使严格按照收入标 准来识别贫困农户,临界人群也很难界定。一些地方虽然没有采用收入指标,但是在对农户综合情况进行“倒排队”时,也经常面临农户总体水平相差不大时的取舍困难,一些地方只好采取“轮流坐庄”或者平均分配扶贫资金的做法来应对这些冲突和矛盾。

三、乡村治理现状给精准扶贫实施带来的困难

外出务工、农村人口向城镇转移、农村日益空心化已成为中国转型时期一个难以逆转的趋势。乡村的空心化和乡村治理精英的流失对精 准扶贫的实施带来严峻挑战。

(一)村庄空心化趋势让贫困户识别的社区监督机制难以实施

在过去十年,我国在贫困农户的识别方面已基本形成参与式的工作机制。从目前各地识别 贫困户的做法来看,这种方法仍发挥着重要的作用。各地在开展贫困农户建档立卡工作时,都明确要求进行张榜公示。

随着农村劳动力大量外出和市场 经济观念 的影响,通过村民代表会议来识别贫困农户的方法受到挑战。一些基层干部表示,现在村民代表会议和村民大会难以召开,即便是通过民主程序来识别贫困户和分配扶贫资源,也很难落实,这对扶贫到户资源的分配的公平和公正带来严峻的考验。此外,大部分青壮年劳动力都已外出务工,这一方面导致了各种讨论和监督会议的参会代表缺乏广泛性和代表性;另一方面也导致了参与讨论的代表和村两委之间权利的不平衡,村两委和留在村庄的精英群体的力量过强,村民监督成为虚设,这为扶贫资源的乡村精英捕获和资源分配的不合理埋下了伏笔。一些贫困农户因为 长年在外地务工,无法及时获悉信息,也难以参与贫困农户建档立卡必需经过的申请、选议与审核程序。另外,乡村劳动力的外出还造成了很多到户的发展项目无法落实。调研发现,在很多村庄虽然已经给贫困农户提供了到户养殖的扶持, 但并没有足够的劳动力来进行养殖,造成到户项目难以落实。

(二)村干部队伍老化和农村社会工作复杂化之间的矛盾突出

从目前的政策实践来看,乡村两级是很多到户项目实施的关键。乡村干部和工作人员不仅承担着识别贫困户、监督扶贫资金使用的工作, 更多时候还要面临非常复杂的农村社会环境和各种突发事件,这对乡村工作人员的素质提出了非常高的要求。但现实中,乡镇作为中国最基层的政府组织,职务升迁成为绝大部分工作人员的工作动力,能力稍好者有可能被调往县城。在贫困村,由于集体经济基本是空壳,村干部可支配的资源几乎没有,村干部工资收入十分有限,甚至不及外出务工收入,并且随着一系列惠民政策的实施,村两委在社会管理落实到农户这一层次所承担的任 务越来越 多,如收缴各 种保险的 费用、计划生育育龄妇女的定期检查、各种转移支付资金的发放、为农户开具各种证明、上报本村的困难和需求以及争取项目等。在乡村调研的时候,不少村干部表示:“我们贫困村的村干部是三多一少:跑的路多,挨的骂多,做的事多,拿的钱少”。这导致乡村很多年轻精英的流失,大部分贫困村的村干部年龄都较大。面对要求越来越严格的到户扶贫工作,乡村治理能力的总体不足是一个严峻的挑战。

四、贫困农户的思想观念对精确扶贫实施的影响

一些研究发现,无论采用什么方法,贫困瞄准通常难免在社会文化层面带来两种不良结果: 一是贫困群体的污名化,导致贫困人口自动放弃接收扶贫资源的机会;一是对扶贫对象的负向激励,导致更多的人来争夺有限的扶贫资源,抑制贫困人口自主脱贫的积极性,增加对外部资源的依赖性。[11]调研中,不少基层干部表 示,2005年建档立卡刚开始实施,由于并没有到户扶持资金的配套,农户对于贫困农户识别并无太多异议, 然而,新一轮的建档立卡伴随着各项扶贫资源的分配,贫困农户的识别在很多村变得非常敏感, 一些在过去“输血式”扶贫阶段比较普遍的“等靠要”和平均分配的思想开始出现,影响了精准扶贫机制的实施。

从各地政策实施情况来看,有的省明确规定年度安排到村的整村推进项目资金中,扶持到户或带动到户的项目资金比例不低于20%,并视情况逐年提高到户项目资金比例;有的省按照平均每户2000元来向建档立卡贫困户提供资金的扶持。这些措施对于许多农户来说都是非常有吸 引力的。此外,贫困农户还可享 受其他福 利,如贫困农户的危房改造补贴要高于其它普通农户, 贫困农户的子女上大学可以申请特困补助,家庭成员可以免交新型农村合作医疗等费用。贫困农户的“标签”成为显性的福利资源,从而在一定程度上引发了竞争,造成了贫困群体的分化,打破了原有的社会结构,一些村庄也出现了因为争戴贫困户帽子的社区冲突。

在很多贫困村,由于农户 间经济差 距不明显,村民要求平均分配资源的现象比较普遍。然而,根据扶贫资金使用的相关规定,扶贫资源只 能投向被认定的贫困农户。在一些地区,扶贫资源分配极易产生不满和冲突。不少扶贫系统干 部表示,到户政策容易引起矛盾:一是农户之间 的矛盾,农户为了争夺名额而产生矛盾;二是农户与干部之间的矛盾,“一些得不到政策扶持的农户总是认为我们干部贪污受贿,认为我们干部偏向自己的亲戚朋友,其实农户的贫困程度都差不多,你把名额给这一个,另一个就 有意见。搞不好会出现一些突发事件,我们工作不好做。”

在入户政策越来越多时,政府的重心不断下沉,贫困农户对政策扶持的期冀也越来越大,自我救助的主动性有所减小。在部分农户看来,政府有责任为 他们解决 生活中出 现的一切 问题。 若没有好的机制来刺激农户的自我发展积极性, 到户政策越多,扶贫成本可能会越高。

五、扶贫政策本身的制度缺陷导致精准扶贫机制难以实施

精准扶贫需要有与之配套的绩效考核、资金使用和信息管理制度来作保障。然而,对扶贫工作短期效益的过高期待,对专项扶贫资金投入的严苛要求都有可能增加瞄准的偏离,而扶贫信息动态管理又面临着现实需求与高昂成本的矛盾。 这些制度缺陷 为精准扶 贫机制的 实施带来 了挑战。

(一)当前的政绩考核体系容易导致扶贫资源瞄准偏离

“短期内出效益”的政绩诉求在一定程度上会导致扶贫瞄准的偏离。各级政府都热衷于打造扶贫工作示范点,示范点不仅是对扶贫样板工作的展示,更是展示地方领导政绩的平台。将有限的扶贫资源集中到示范点内,地方既可以输出扶贫经验,也增加了领导的政治资本。在许多地区,为了让有限 的扶贫资 源起到立 竿见影的 效果,“经济条件相对较好、发展能力较强”往往是成为示范 村和示范 户的前提。 与一般村/户相比,示范村/户能够得 到更多的 扶贫资源。在一些省份,其落差甚至达到几百万元。

在到户项目中,害怕项目失败的心理也促使很多地方村干部将条件稍好的农户作为扶贫对象,如某地的大棚蔬菜种植项目,村委会在确定贫困户名单时,考虑的是每个农户的土地环境、 灌溉方便程度、运输成本、种植经验和投资能力等因素,基本上没有考虑其是否为贫困农户,其重要原因就是“村里的蔬菜大棚种植刚起步,大家都希望可以快一点见到成效,没有人愿意承担失败的风险”。

在基层干部考核中,维稳是一个非常重要的指标。调研发现,维稳已经成为贫困户识别的一大衡量因素。很多扶贫系统官员表示,只要老百姓认可,不上访、不闹事,即便贫困户识别过程中有一些问题都是可以接受的。在这种情况下,就极有可能会出现“会闹的孩子有奶吃”的情况,调研发现很多村庄不得不把一些贫困户指标给一些经常到县、乡政府“跑”的非贫困农户。

(二)规定用途的专项扶贫政策和农户需求之间的差异

精准扶贫到户项目原则上应与农户 发展意愿保持一致,但这在政策实践中难以实现。为了防止扶贫资源被挪用、滥用,各地对于到户扶贫资金的使用都有非常明确的规定,并在很大程度上采取实物形式来发放扶贫资源。这在一定程度上可以避免农户将资金挪作他用,但却忽略了农户自身的发展能力和发展需求以及市场等多方面风险因素对农户产业发展的影响。一方面, 并不是每个村 庄的需求 都能得到 很好的照 顾。 一些县为了发展主导产业,忽视了县域内部村庄之间的差异。另一方面,因户而异的扶贫项目设计具有较高的复杂性,给相关工作人员带来了挑战。“我们都是按照一个村统一做一个项目来批的,因为这样简单、好操作;否则这么 多的村,三户人搞这个,两户人搞那个,我们的工作就不好 开展了”。

此外,一些扶贫项目提供的扶持资金和实施成本之间差距太大,也在一定程度产生了自动排挤穷人受益的机制或者导致贫困农户债务负担加重。以危房改造项目为例,据某扶贫部门的工作人员计算,如果严格按照危房改造的标准来执行,建房费用约为1000元/平方米,一个40-60平方米的住房建造费用就会达到4-6万元,但实际上,除修建主房以外,农户还会做基本的装 修并垒砌围墙,总投入还会更高。一些贫困户因此放弃了受益机会;另一些农户则因此返贫,据粗略估算,宁夏某县60%以上的农户都因危房改造而欠债。

(三)建档立卡工作的周期性和农户贫困动态性的矛盾

从各地的政策实践来看,建档立卡认定的贫困人口将在三年内持续拥有这一身份,享受专项扶贫资金的扶持。但在三年内,农村贫困人口的结构会发生 很大的变 化,据宁夏一 名乡干部 估计,每年脱贫户约占所有贫困户的10%。但是, 由于没有识别工作安排,一些新出现的贫困农户又无法进入贫困户名单,难以得到扶持。贫困识别动态性不足的问题增加了农村社会发生矛盾的可能性,给乡村干部带来一定压力。为了解决动态性不足 的问题,国务院扶 贫办于2014年5月印发《建立精准扶贫工作机制实施方案》,要求每年更新建档立卡信息,但由此增加的压力又是基层扶贫部门难以承受的。

这种压力一方 面来源于 识别成本 的高昂。 调研发现,在宁夏某乡,识别一个贫困户的平均 成本约为30元,而乡级只获得8000元的工作经费,4名乡干部和各村干部耗费一个月,才将这项工作完成。在广西,为了进行 扶贫建档 立卡工作,各县市派出宣传人员9万人次,印发各种宣传材料305万份,各级培训人员27万人次;自治区本级投入了2200多万元,各市县投入了1300多万元,全区共投入人力16万人次,从2012年2月-8月一共进行了半年时间。由此可见,以年为周期的贫困动态识别将面临高昂成本。

另一方面,这种压力还来自扶贫资源的有限性。调查得知,已建档立卡的贫困户不能很快获得扶贫资金的扶持。以广西为例,到2012年,建档立卡农户获得扶贫资金扶持的只有15.32%, 一些县甚至还不到1%。由于自治区每年的贫困人口总量都在减少,若以3年为识别周期,一些贫困人口极有可能在未获得任何扶贫资源的情况下就在当前的统计系统中“被脱贫”了,这会导致贫困人口对政府的信任度降低。

六、结论

扶贫瞄准是发展干预理论和实践中 的一个重要组分,提高扶贫瞄准精度常被当作提高扶贫效率的一种途径。精准扶贫制度框架下的“建档立卡”贫困农户识别制度是我国目前正在实施的贫困个体瞄准制度之一,其本意在于掌握贫困人口的特征、致贫原因,从而更加合理地分配和利用扶贫资源以及监测扶贫效果。但是,精准的扶贫瞄准机制在实践中遇到了诸多的挑战,如贫困农户识别技 术本身的 缺陷、乡村治理 条件的限 制、精准扶贫带来了贫困人口思想认知的变化以及当前扶贫政策本身的约束等,而这些挑战可能导致的后果是带来扶贫瞄准更大程度上的失真。 因此,尽管瞄准精度的提高在理论上来说是改善扶贫资源使用效果的重要途径,也是衡量扶贫效果的最主要的评价指标,但在实践中,必须考虑到精确瞄准本身所产生的组织、技术、人力、资金和政治成本等,并且还要兼顾不同群体对扶贫政策的态度和反应。在提高扶贫瞄准精度从而改进扶贫效率的国际呼声越来越高之时,更需保持开放的视角,审慎验证这两者之间的关系;在实施扶贫瞄准时,应根据相关的扶贫预算和目标来采用不同的方法。

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