全国人大加强对改革试点的监督和成效评估

农村“两权”抵押贷款试点收效积极

本网记者 李秀萍 石亚楠

12月23日,在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上,国务院提请审议关于全国农村承包土地的经营权和农民住房财产权(以下简称“两权”)抵押贷款试点情况的总结报告。全国人大常委会听取审议改革试点工作情况报告,这意味着加强对改革试点的监督和成效评估,必将使法治与改革更加相得益彰。

报告指出,3年来“两权”抵押贷款试点取得积极进展,收到进一步盘活农村资源资产、推动缓解“三农”领域融资难融资贵问题、支持农户增收致富的成效。截至2018年9月末,全国232个试点地区农地抵押贷款余额520亿元,同比增长76.3%,累计发放964亿元;59个试点地区农房抵押贷款余额292亿元,同比增长48.9%,累计发放516亿元。

加强统筹协调部署 完善试点工作制度

国务院深入贯彻党中央决策部署,认真落实全国人大常委会授权决定,督促指导人民银行等部门和地方政府稳妥有序推进“两权”抵押贷款试点。

人民银行联合财政部、原农业部等11个部门成立试点工作指导小组,指导各试点地区成立工作小组,加强组织领导。出台《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》和《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》。建立“两权”抵押贷款专项统计制度。

成员单位通力协作,持续增强政策合力。其中,中央农办、原农业部牵头推动建立完善多级联网的农村产权交易平台。截至2018年9月末,222个试点地区建立农村产权流转交易平台。原国土资源部、财政部、原银监会、原保监会以及发展改革委、住房城乡建设部、税务总局、原林业局、原法制办等均积极为试点提供支持。

地方政府担当实干 金融机构积极探索

探索破解抵押物价值评估难题。试点地区引入第三方评估机构、组建评估专家库和金融机构自评估等;完善贷款风险补偿和缓释机制。截至2018年9月末,190个农村承包土地的经营权抵押(以下简称农地抵押)贷款试点地区、48个农民住房财产权抵押(以下简称农房抵押)贷款试点地区设立风险补偿基金,140个农地抵押贷款试点地区、29个农房抵押贷款试点地区成立政府性担保公司;探索市场化抵押物处置机制。针对农地抵押,各地探索形成贷前抵押物“预处置”、第三方回购、多方合作共同处置等模式。针对农房抵押,各地逐步探索司法处置、村民内部协议转让等处置模式。

截至2018年9月末,试点地区已有1193家金融机构开办农地抵押贷款业务,330家金融机构开办农房抵押贷款业务。同时,积极创新抵押贷款模式,创新推出“两权”为单一抵押的贷款、“‘两权’+多种经营权组合抵押”、“‘两权’+农业设施权证”、“农户联保+‘两权’反担保”等模式,进一步释放“两权”抵押担保权能。

盘活农村资源资产 缓解“三农”融资难题

3年试点实践进一步盘活农村资源资产,推动土地流转规模明显增加。黑龙江省15个农地抵押贷款试点地区耕地流转率较试点前提高6个百分点。

推动缓解“三农”领域融资难融资贵问题。试点以来,普通农户贷款额度由试点前的最高10万元提高至50万元,对新型农业经营主体的贷款额度由试点前的最高1000万元提高至2000万元到5000万元不等。同时,下放贷款审批权限,简化审批流程,优化利率定价和还款方式,农户申贷后最快2天即可获得贷款。

支持农户增收致富。截至2018年9月末,试点地区农地抵押和农房抵押贷款余额中用于农业和其他生产经营的分别占99%、78%。通过“两权”抵押贷款,新型农业经营主体融资可得性明显提升,对普通农户的带动作用持续增强。

试点工作现存困难 制约抵押融资权能

抵押农房流转和处置难度较大。根据相关规定,允许进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。实践中,集体经济组织内部很难找到符合条件的受让人,农民住宅流转受到较大限制。

试点到期后需做好法律衔接。“两权”抵押贷款业务以物权法、担保法、农村土地承包法等法律为支撑。中央关于“三权分置”的意见明确承包农户有权依法依规就承包土地经营权设定抵押,但上述法律相关条款仍在修订。部分试点地区担心,如试点到期法律制度难以有效衔接,基层执行时可能出现争议。

“两权”抵押试点有异 区别对待更加稳妥

农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革的推进使农地抵押贷款前置条件已经具备,农地抵押贷款业务形成包括确权颁证、交易流转、抵押物价值评估和处置等在内的完整闭环,农地抵押贷款全面推开条件已经成熟。农房抵押贷款在各地发展极不平衡,且宅基地制度改革尚未完成、缺乏司法处置的法律依据,农房流转和处置仍面临较大障碍,农房抵押贷款未形成有效闭环。

根据试点情况和改革进程,报告提出,下一步,对农地抵押和农房抵押贷款宜区别对待:待农村土地承包法修正案通过后,全面推广农地抵押贷款业务;将农房抵押贷款试点纳入宅基地制度改革统筹考虑。拟充分吸纳试点经验,有条件的地区可在风险可控前提下,继续稳妥探索宅基地使用权抵押。