在延续30多年的农村改革历程中,家庭承包制下的中国小农户经济已经完整呈现出本章第一节所分析的农户兼业化和农业市场化的发展链条。而政府的农业政策对于这一发展链条的呈现起到了推动作用,或者说,政府的农业政策基本上顺应了不断开放的市场条件下的小农户经济发展的客观要求。

30多年来的中国农业政策的主要方面可以这样概括:(1)稳定土地承包权,推动农户兼业化之下的农村劳动力专业化;(2)进行农产品流通体制改革和农业生产要素市场建设,促进农业商业化;(3)以推动农业结构战略性调整为目标,推进农业产业化;(4)制定各类促进农户发展经济合作的政策,直至制定和落实《中华人民共和国农民专业合作社法》(以下简称《合作社法》),推进农户经济的组织化。

当前越来越强烈的共识是,农户兼业化和农业市场化的大局已定,但是农户经济的组织化还没有完成。农村改革30多年后对“三农”问题仍然存在的成因的核心解读已经放在农户经济的组织化之上,下一步农村改革的核心应该是如何更好地促进农户经济的组织化。

家庭承包制改革以后,我们在农村经济体制改革上的目标一直是“坚持和完善家庭承包制基础上的统分结合的双层经营体制”, “双层经营体制”被作为农村基本经营制度,也就是本书所讲的“农业经营体系”。由于在改革之初,家庭承包制已经确立,“完善”的重点应该放在“统”的经营层次。“完善双层经营体制”的本意是希望能够发挥“统”的层次的经营功能,对分散的农户经营提供统一服务,降低农户生产和经营成本,产生较多利润,从而可以补贴或返还农户,增加农户收益。完善“双层经营体制”的核心应该是构建一个可以不断成长的统一经营层次,在统一经营层次和农户分散经营之间发展一种扶助分散农户的利益关系。

家庭承包制推行之初,设想的是通过“壮大村级集体经济”来构筑双层经营体制。但是由于集体经济组织退化为纯粹的集体土地发包方,事实上没有了经营功能,因为集体经济组织没有了固定资产,也就没有了经营功能。而少数没有将土地完全承包给农户的村庄,在大力发展乡镇企业的过程中确实壮大了集体经济。通过村民自治制度的保障,壮大了的集体经济在有些村庄为村民提供了农业生产、加工和经营的某些统一服务,扩大了兼业农户的外部经营规模。但是多数村庄的集体经济并没有得到多少发展,而异军突起的乡镇企业在20世纪90年代的改制中多数私有化了,其具有的统一经营的潜力也丧失了。壮大集体经济更多表现为“有集体无经营”。

在壮大村级集体经济组织从而对兼业农户提供统一经营利润和开展统一服务效果并未大面积显现后,伴随着农业商业化的深化,小农户和大市场之间的矛盾越来越突出。于是,1988年,在农村改革10周年之际,国家在政策层面上提出把“完善农业社会化服务体系”作为稳定、完善统分结合双层经营体制的重要内容。什么样的组织被纳入这个体系?当时提出的是:以农村集体或合作组织为基础,以国家经济技术部门为依托,以企业和个体服务为补充。在实践中得到发展的是后两者,尤其是国家经济技术部门得到充分发展,得以不断向乡村两级推进。这样,农业服务体系实现了“社会化”,但农户并没有得到好的“服务”,因为各服务主体提供的多是营利性服务。一方面,弱势小农客观上难以支付这种服务的成本;另一方面,即使要提供免费的服务,由于面对的农民数量多、经营复杂而必然出现无法克服的交易费用过高的难题。

在以国家经济技术部门为主构建农业社会化服务体系的时候,各种农业加工和经营企业也得到发展。随着农产品供给状况的改善、农产品卖方市场的形成,农产品从总量不足变为结构性供给不足,农产品面临结构调整任务。这时候,农业产业化被作为调整农业产业结构的重要力量,同时从扩大对农户服务的角度,改革政策将发展龙头企业视为统一经营层次的东西,将其提到完善双层经营体制的高度来认识。于是,完善双层经营体制从壮大集体经济、发展社会化服务体系进展到发展农业产业化也就是发展龙头企业上。

但是,龙头企业提供的是经营性服务,它并不能主动帮助农户扩大经济利益,因此,农业产业化带来的“公司+农户”政策中扶持龙头企业的钱并没有转化为对小农的扶持,而是发展了公司和农户之间的市场契约关系。

我们也可以从解决所谓“小生产和大市场之间矛盾”的角度来理解加强“统”的层次建设的作用。家庭承包制改革以后,农民以家庭为单位组织生产,同时其产品价值要直接在市场上得到实现,随着市场化改革的深入,其产品实现价值的市场范围空前扩大,形成所谓“小生产和大市场之间的矛盾”。解决“小生产和大市场之间的矛盾”的核心目标是在市场环境下确保农民基于从事农产品种植和销售而获得社会平均利润,可以持续进行农产品生产,从而确保农民收入增加,确保社会对农产品的需求得到满足。在只有一个“分”的层次即家庭经营的前提下,这一目标无法实现。“统”的层次的功能其实就应该是解决“小生产和大市场之间的矛盾”。如果“统”的层次在解决“小生产和大市场之间的矛盾”上无所作为,那么“统”的层次就不为农民所接受,就不能发挥作用,也就无法成为农村基本经营制度的必要组成部分。

但是在改革初期,人们不是这样认识“统”的层次的作用的。对为什么必须存在“统”的层次,推行家庭承包制之初,论证主要集中在两个方面:一是家庭经营无法实现农业公共产品的提供,如农业基础设施、公共福利;二是当时有些农业集体化的固定资产很难完全分割,必须由集体统一经营和管理。[插图]这是基于当时具体情况的理由。但是,这两个方面决定的集体经营层次的存在,必须依赖于由集体提供公共产品和由集体经营某些固定资产的高效率来确保,在集体化的意识形态被抛弃的情况下,一旦出现低效率的情况,就很容易抛弃集体经营层次:很难分割的固定资产可以让其自然损耗或卖掉,农业基础设施和公共福利可以让其损毁或削减。因此,集体经营层次在全国多数村庄迅速萎缩和消失。

随着农产品流通体制改革不断推进,农产品面临的市场环境得到深化和扩大,小农经营和市场对接存在的困难日益显露,人们对困难的认识也逐步深化。因此,在农户经营之上的“统”的层次的功能逐步地被集中在帮助农户联结小生产和大市场上面。这一层次到底是应纳入农户经济组织化内部,还是作为一个和农户经济分立的中介层次,在理论上并未被完全辨清。

归结起来,农村改革30多年的历史,从建立和完善双层经营体制的角度,如果着重看统一经营层次上的改革,可以认为是对统一经营如何发挥联结小生产和大市场作用的各种形式的探索。政策先后强调了壮大集体经济实力、发展农业社会化服务体系、推进农业产业化三个政策重点。但是,结果却是,“统”的层次并未加强,而相比各种经营性服务部门和农业龙头企业的壮大,“分”的层次的农户更显分散了。一个有机联系、有利于农户的农业经营体系仍然未能构建起来。(乡村三农小书屋)