日前,农业农村部正式颁布《农村土地经营权流转管理办法》(以下简称《办法》)。制定实施《办法》,是贯彻落实新修改的《农村土地承包法》的重要举措,为农村土地经营权流转行为更有序、流转管理更规范提供了法治保障,为保护流转当事人合法权益、维护农村社会和谐稳定提供了有效手段,是事关广大农民切身利益、农业农村发展全局和保障国家粮食安全的一件大事。

中央高度重视土地经营权流转。党的十八大以来,根据新形势新要求,中央出台了一系列相关政策措施,引导土地经营权有序流转。新修改的《农村土地承包法》进一步从法律上明确集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权”分置并行,赋予了土地经营权融资担保等权能,并要求建立工商企业等社会资本流转土地经营权准入监管制度,具体办法由国务院农业农村主管部门规定。正是在这一背景下,农业农村部对2005年出台的《农村土地承包经营权流转管理办法》进行修订,制定了新《办法》。

《办法》明确了土地经营权流转应当坚持的基本原则和总体要求。土地经营权流转应当坚持农村土地农民集体所有、农户家庭承包经营的基本经营制度,保持农村土地承包关系稳定并长久不变,遵循依法、自愿、有偿原则,任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方流转土地经营权,这是必须坚守的政策底线。土地流转和规模经营发展是客观趋势,但也是渐进的历史过程,既要看到发展方向的必然性,又要看到推进过程的长期性,不能脱离实际、脱离农情,片面追求流转速度和超大规模,否则欲速则不达。因此,《办法》明确提出,“土地经营权流转应当因地制宜、循序渐进,把握好流转、集中、规模经营的度,流转规模应当与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应,与农业科技进步和生产手段改进程度相适应,与农业社会化服务水平提高相适应。”

《办法》强调要制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”。《办法》规定,土地经营权流转要确保农地农用,优先用于粮食生产。禁止改变土地的农业用途;禁止闲置、荒芜耕地,禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等;禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。县级以上地方人民政府农业农村主管部门应当加强服务,鼓励受让方发展粮食生产。要将经营项目是否符合粮食生产等产业规划作为审查审核的重点内容。“确保”“禁止”等规定,旗帜鲜明地划出了土地流转必须坚守的底线,决不允许借土地流转之名搞非农建设。

《办法》对建立健全工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的监管制度作出了详细规定。明确了审查审核的一般程序,清晰明了。受让主体应先与承包方签订意向协议,按照当地分级审查审核要求提出申请,经地方人民政府审查审核通过后再签订正式流转合同。同时,明确要求吸纳农村集体经济组织和农民代表参与审查审核,充分尊重农民群众的知情权、参与权。

制定实施《办法》是为了规范流转、促进农业高质量发展,而不是限制流转、捆住守法遵规经营者的手脚。《办法》明确,县级以上地方人民政府农业农村主管部门应当加强服务,鼓励受让方发展粮食生产;鼓励和引导工商企业等社会资本发展适合企业化经营的现代种养业。同时,还要根据自然经济条件、农村劳动力转移情况、农业机械化水平等因素,引导受让方发展适度规模经营,防止垒大户。各地要认真学习贯彻习近平总书记关于农村土地经营权流转的有关重要论述,充分认识加强土地流转管理服务工作的重要性和复杂性,全面准确把握《办法》要求,严格按照《办法》规定,切实加强组织领导,抓紧建立健全工商企业等社会资本流转土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度,努力提升土地流转规范化管理水平。要加强土地经营权流转服务,制定土地经营权流转合同示范文本,指导土地经营权流转市场规范运行,促进农村土地资源优化配置,为全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化提供更加有力的保障。

作者:农民日报评论员