自2012年秋粮上市以来,我国三大主粮(玉米、小麦、稻谷)库存持续增加,超过合理的粮食库存数量,给我国粮食供求平衡和财政支出带来了负面影响,也增加了库存管理的难度。2015年12月下旬召开的中央农村工作会议提出了粮食“去库存”,同时,也提出农业供给侧改革。2016年、2017年连续两年中央一号文件都提出推进农业供给侧结构性改革。农业是国民经济基础产业,粮食则是国民经济基础的基础。在当前高库存背景下,加快部分粮食品种去库存,是粮食行业贯彻“三去一降一补”的重要任务。保持合理的粮食库存,优化储备粮品种结构和区域布局,既减轻国家财政负担,又能确保国家粮食安全。2016年粮食供给侧结构性改革已开了头,国家取消了东北三省和内蒙古自治区玉米临时收储政策,将其调整为“市场化收购”加“补贴”的新机制,发挥市场对粮食价格形成的决定性作用,通过价格倒逼生产供给端改变种植结构,减少无效供给,增加有效供给。

在粮食库存高的情况下,短期内为解决农民卖粮难,可新建仓库、扩大库容量,去库存可采取发展生物乙醇燃料、扩大粮食消费等措施。如果国家大规模建库,粮食库存一旦回到正常合理储存量后,粮食仓容和库容将大量闲置,形成“产能”过剩,造成大量人力、财力和土地资源的浪费。笔者针对三种措施作分析如下:

——扩大消费需求去库存效果有限

我国粮食消费由口粮、饲料用粮和工业用粮三部分组成,从口粮看,现代健康的生活理念影响着人们的饮食结构,无论在农村还是城市,水果和杂粮的摄入量比以前有所增加,主食摄入量则有所减少。从饲料用粮看,受较高的政策性价格支撑,我国粮食价格一直在高位运行,所以以粮食为主要原料的饲料加工生产成本也随之增加,这样生产厂家将会另择主粮的替代品,需求受到抑制;从工业用粮看,目前,我国国内淀粉、糖、白酒、味精等主要粮食下游产品需求饱和,有的还出现萎缩。通过补贴推动深加工企业扩大生产,增加不了多少需求,有可能还对蔗糖和薯类酒精生产产生不利影响。生产燃料乙醇代价高,因为我国粮食生产本身成本就比较高,这些年主要靠高补贴带来高化肥、高农药所取得,如果再通过高补贴给生产乙醇企业将粮食转变为燃料,就没有比较优势,还不如从国际市场上买原油划算。

——增加补贴将加重财政负担

1.降低拍卖价格。虽然通过财政补贴可适当降低拍卖价格,促进最低收购粮拍卖成交,以缓解一时之急,但不能从根本上解决高库存问题。因为拍卖出去的粮食,增加了市场的供应量,市场已经饱和了,那么新粮上市,多销售出去的粮食,表现为又有更多的新粮回到国家粮库。同时,使得社会企业更不敢收购粮食,因为国家政策性粮在收购、储存、出库时每个环节都享受到国家补贴,销售时还要给予补贴,这对社会企业更不公平,这样就进一步加大了国家政策性收购的数量和压力。

2.通过补贴扩大出口。我国小麦、稻谷和2016年以前所收购的玉米价格与国际市场价格相差较大,这样做基本是出口一吨赔一吨,面对当前我国高价格、高数量的粮食库存,财政负担太重。况且我国已加入WTO,世贸规则也不允许通过直接补贴来增加粮食出口。

——退耕还林还草及休耕有局限性

短期看,我国粮食出现结构性过剩。但从长期看,我国粮食紧平衡状态依然存在。随着我国二胎政策放开,将来我国人口数量将不断增加,对粮食消费需求也将逐步提高。

1.退耕还林措施分析。当前,在一些水土流失严重的地区,从保护自然环境角度看,实行退耕还林政策是必要的。但如果把一些农田改种树木,等到需要时再改过来,则不可取。农田一旦种上树后,再改过来种粮食,地力改变,要想达到原来粮食产量,需要一个漫长过程。

2.退耕还草措施分析。从表面上看,增加了草的种面积,从源头上减少了粮食库存的增长,但增加了饲草供应量,会更多地减少畜类对玉米的消费量,变相又增加了玉米的库存量。

3.休耕措施分析。休耕将使大批生产者因休耕而无事可做,因此休耕要选择耕地质量较差的地方,结合高标准农田整治进行。同时,政府还要承担起因休耕而无生活来源的劳动者最基本的生活保障。

在当前粮食高库存背景下,任何单一的措施都难以从根本上解决去库存问题。去库存必须多措并举,采用市场化的的手段,发挥市场在资源配置中的决定性作用。从供给和需求两端发力,在供给端控制粮食增量,加大粮食供给侧结构性改革;从需求端消化库存,促进粮食一二三产业融合发展,延伸粮食产业链。

一是加强粮食供给侧结构调整,提高有效供给

“粮食生产是‘两难’,多了不行,少了更不行”。在当前高库存的背景下,“少”的问题解决了,但“多”的问题出来了,必须要从供给侧着手,引导农民种植适销对路粮食品种,提升粮食供给质量,防止产生新的库存。以江苏为例,多年来江苏虽然稻谷、小麦产需盈余比较多,但低端的“大路货”多,中高端产品不足,名特优产品更缺,不能满足市场升级消费需求。现在人们饮食正从过去“吃得饱”向“吃得好”方向转变。南通海安白甸镇西博大米专业合作社,每年只种一季有机稻,为保持地力,冬季种绿色肥料植物,长到第二年4月份,耕翻沤制作有机肥,水稻在生长过程中不施化肥、农药,按有机要求种植,虽然粮食年单产降低了,但大米价格卖到10元/斤以上,而且还非常畅销。按2015年江苏农本调查数据计算,其收益是常规种两季(稻、麦)粮食的5倍。2017年政府工作报告提出:“引导农民根据市场需求发展生产,增加优质绿色农产品供给,扩大优质水稻、小麦生产,适度调减玉米种植面积。粮改饲试点面积扩大到1000万亩以上。鼓励多渠道消化玉米库存。”由此也可以看出,提质增效是粮食供给侧革的关键,粮食产量调减是去库存根本所在。如在特色小杂粮生产上,出台鼓励种植政策,我国有许多杂粮在世界市场上占有很高的份额,在优化粮食产能的前提下,引导农民调减玉米种植面积,鼓励他们扩大杂粮种植,对豆类和小品种谷物的出口,继续实行出口退税政策,大力巩固传统市场,积极开拓新市场,这样从生产源头控制了玉米产量,减少玉米新增库存量。粮食生产要从“以量取胜”转为“以质取胜”,从粮食供给侧结构改革入手,通过减少增量去库存。

二是增加出口,减少进口

1.要充分利国内粮食库存,出口串换增值。在这方面,我国在1992年就有成功的先例,当时国家从专项储备中拿出100万吨玉米出口换国内需要的小麦,除换回了需要小麦外,还赚了差价1亿多元。此后,因种种原因,没有继续坚持下去,这不得不说是在利用国内外两个市场和两种资源上的遗憾。在当前粮食高库存背景下,我们一是可以通过粮食出口,向粮食缺乏国串换我国所需要的其他资源,比如铁矿石、石油等。二是可以拿出一部分进行国际援助。在这方面,日本的做法值得借鉴。为了达到粮食库存合理化,日本储备大米通常为1年,超过1年就作为饲料或出口。如果政府储备的米没有销售出去,收购的数量将作出相应调整。当大米价格较高、在国际市场上没有竞争力、难以出口时,日本政府为降低库存量,减少财政负担,会把一部分超期储存的大米作为国际援助处理。

2.加大对走私行为的打击力度。粮食作为关系国计民生的品种,在遭遇特殊情况时,对其进口进行临时性适当的管控是各国通用做法。当前在我们粮食处于高库存的情况下,短期内,通过海关等手段控制粮食及其替代品进口显得非常必要。2017年海关开展为期一年的打击走私“国门利剑2017”联合专项行动,农产品走私违法活动是打击和整治的重点。将有利于增加市场对国内粮食的需求,加快我国粮食去库存步伐。

三是降低粮食支持政策对粮食市场机制扭曲影响

供给侧改革就是要按照市场的导向来规范政府的行为,发挥市场在资源配置中的决定性作用。按市场规律办事,理应以市场为导向,市场需要什么,供给端就生产什么。笔者认为比较好的粮食收储政策就是让粮食价格回归市场,由市场形成粮食价格。如果市场价格较低,农民种粮收益很低甚至没有收益或者亏本,这时政府可根据种植面积给予适当补贴。做好补贴工作,一是要确定补多少合适。由于各地生产成本不一样,不能全国一盘棋,按照粮食安全省长责任制要求,由各省依据所在地粮食生产成本,综合市场价格,确立补贴标准。二是合理区分资金来源。国家只要用最低收购价粮资金中的一部分作为补贴引导资金,其余由所在地省级人民政府承担,对东、中、西部地区,可根据经济发展的实际情况,确立国家与省级人民政府分担的比例。三是按实际种植面积补贴给种粮者。实际耕种面积要在粮食安全省长责任制中层层压实责任,严防弄虚作假,严格追究机制。四是“对症下药”。针对当前玉米高库存突出问题,国家要进一步加大国产大豆种植补贴额度,一定要让农民切身感受到种植大豆比种玉米合算(收益高)。一方面可以减少我国大豆的进口量,另一方面减少玉米增量。同时,种植大豆产生的根瘤菌可增加地力,而且还可恢复历史上玉米与大豆的正常倒茬和轮作,减少病虫害的发生和农药化肥的使用。

四是加强粮食流通体系建设

降低粮食流通成本,发展现代粮食物流系统。一方面,要大力推广粮食散储、散运、散装、散卸等“四散化”储运方式,提高粮食流通效率,减少粮食及材料消耗,降低粮食流通成本;另一方面,要建立“无缝对接”系统,把粮食产品从供应地向购买地的实体流动过程中,包括装卸、运输、储存、流通、加工、包装、配送、信息处理等基本功能有机结合为一个“无缝对接”系统,积极实施“互联网+粮食”,提高粮食装备水平和技术水平,发展粮食经营新业态。以江苏为例,在未来粮食物流体系建设中,就是要进一步加快智能化粮库建设,推动行业科技创新,达到粮库智能化、储粮绿色化、交易网络化,建成粮食政务网、信息网、商务网,实现江苏与国家的互联互通、信息共享。以优化布局、调整结构、提升功能为重点,充分发挥江苏水路优势,要强化粮食集并联运能力和海运来粮中转分拨能力。运用江苏粮食物流公共服务信息平台,强化关键物流节点与粮食生产基地、骨干通道的无缝对接,促进黄淮海和长江中下游粮食流出通道与华东粮食沿海流入通道的衔接匹配,实现区域间粮食产销物流高效对接。利用国家2017年出台的“一降两提高”,即降低物流成本,提高运输效率,提升服务品质的政策,把粮食流通成本降下来,加快粮食“去库存”步伐。同时,在粮食流通过程中,强化粮食质量管理,坚决守住收购、储存、出库三个重点环节,全力推进“监测、检验、监管”三张网络建设,通过构建“三网”,让消费者进一步提高对国内粮食产品放心度,促进消费去库存。

五是加大粮食宏观调控力度

加强粮食宏观调控,充分发挥市场机制在配置粮食资源中的决定性作用,优化现有的粮食库存。

1.注意宏观调控的政策透明性和持续性。长期以来,为了粮食安全,国家始终把粮食储备和库存数据保密。笔者认为在开放度不断扩大的市场经济环境下,提高粮食库存数据质量并定期向社会公布粮食库存信息对于正确引导市场预期和降低市场波动具有积极意义。保证信息的透明和发布的及时,对于引导市场供求、稳定市场价格具有重要作用。在国家层面,要严格控制玉米以及高粱、大麦等替代品进口,消减外部供给增量;把控好肉类、禽类、乳制品等转化产品的进口,增加国内饲料加工企业消费量。

2.着力去库存。对粮食库存量最大的品种玉米,“长痛不如短痛”,与其放在库内,还不如国家承担亏损,降低拍卖价格,按市场价交易,尽早去库存,打开国内、国际两个市场销售通道。将“高数量”库存转变为“高质量”库存。

六是大力发展粮食产业经济

用农业部专家咨询委员会专家刘奇的话来说,当前,我国农业供给侧改革突出的矛盾就是“植物缺油,动物缺奶,微生物缺人爱”。一方面是“植物缺油”,但另一方面我国在粮食加工过程中没有发挥其本身应有的价值。比如稻谷在加工过程中得到的副产品米糠,用压榨法或浸出法就可以制取的一种稻米油。国际市场一级稻米油(精纯米糠油)售价3000~3500美元/吨,稻米毛油(毛糠油)售价500美元/吨。美国市场米糠油的零售价达2.65~3.0美元/公斤,查阅天猫超市,普通的稻米油都在23.5元/公斤,远远超过大豆油、花生油等传统食用油的售价。

在日本以及欧洲一些国家,米糠油也很受消费者青睐,其售价远远超过其他植物油。稻米生产大国泰国有40%以上的米糠用来制取米糠油,作为烹调用油。据世界粮农组织统计报告,近年来,中国大米产量1.8亿吨/年,米糠1450万吨,米糠油潜力200万吨,目前实际生产米糠油只达到9万吨/年,绝大部分米糠都没有作为重要油源加以利用,大量作为畜禽饲料,造成资源极大浪费。据测算,国内米糠用于加工米糠油,再将其深加工利用,其价值可提高到10倍以上,最多可达到50倍,经济效益十分可观。对于大米生产加工企业来说,不断延长产业链条,发展精深加工,提高粮食附加值,提高企业对其产品价格波动影响的控制能力。如果其副产品价格卖高,可以适当降低主产品售价,通过“堤内损失堤外补”,有利于提高中国大米在国际市场上的竞争力,增加出口量“去库存”。

解决“动物缺奶”问题,我国可增加奶牛饲养量,同时也增加饲料的需求量,提高粮食消费量,消费“去库存”;关于“微生物缺人爱”问题,微生物的开发主要在六大领域,也称之为“三料二品一剂”,“三料”是肥料、饲料和燃烧,“二品”是食品和药品,“一剂”是微生物清洁剂,这些产业的发展都可增加对粮食的消费,有利于去库存。所以说,促进一二三产业融合发展,可延伸粮食产业链,促进粮食就地转化为“三料二品一剂”,既可供应国内市场,也可走向国际市场,从需求侧加快粮食去库存。

    (文章来源:中国粮食经济)