中共中央 国务院

关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见

(2018年11月18日)

实施区域协调发展战略是新时代国家重大战略之一,是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要组成部分。党的十八大以来,各地区各部门围绕促进区域协调发展与正确处理政府和市场关系,在建立健全区域合作机制、区域互助机制、区际利益补偿机制等方面进行积极探索并取得一定成效。同时要看到,我国区域发展差距依然较大,区域分化现象逐渐显现,无序开发与恶性竞争仍然存在,区域发展不平衡不充分问题依然比较突出,区域发展机制还不完善,难以适应新时代实施区域协调发展战略需要。为全面落实区域协调发展战略各项任务,促进区域协调发展向更高水平和更高质量迈进,现就建立更加有效的区域协调发展新机制提出如下意见。

一、总体要求

(一)指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神,认真落实党中央、国务院决策部署,坚持新发展理念,紧扣我国社会主要矛盾变化,按照高质量发展要求,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,立足发挥各地区比较优势和缩小区域发展差距,围绕努力实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当的目标,深化改革开放,坚决破除地区之间利益藩篱和政策壁垒,加快形成统筹有力、竞争有序、绿色协调、共享共赢的区域协调发展新机制,促进区域协调发展。

(二)基本原则

——坚持市场主导与政府引导相结合。充分发挥市场在区域协调发展新机制建设中的主导作用,更好发挥政府在区域协调发展方面的引导作用,促进区域协调发展新机制有效有序运行。

——坚持中央统筹与地方负责相结合。加强中央对区域协调发展新机制的顶层设计,明确地方政府的实施主体责任,充分调动地方按照区域协调发展新机制推动本地区协调发展的主动性和积极性。

——坚持区别对待与公平竞争相结合。进一步细化区域政策尺度,针对不同地区实际制定差别化政策,同时更加注重区域一体化发展,维护全国统一市场的公平竞争,防止出现制造政策洼地、地方保护主义等问题。

——坚持继承完善与改革创新相结合。坚持和完善促进区域协调发展行之有效的机制,同时根据新情况新要求不断改革创新,建立更加科学、更加有效的区域协调发展新机制。

——坚持目标导向与问题导向相结合。瞄准实施区域协调发展战略的目标要求,破解区域协调发展机制中存在的突出问题,增强区域发展的协同性、联动性、整体性。

(三)总体目标

——到2020年,建立与全面建成小康社会相适应的区域协调发展新机制,在建立区域战略统筹机制、基本公共服务均等化机制、区域政策调控机制、区域发展保障机制等方面取得突破,在完善市场一体化发展机制、深化区域合作机制、优化区域互助机制、健全区际利益补偿机制等方面取得新进展,区域协调发展新机制在有效遏制区域分化、规范区域开发秩序、推动区域一体化发展中发挥积极作用。

——到2035年,建立与基本实现现代化相适应的区域协调发展新机制,实现区域政策与财政、货币等政策有效协调配合,区域协调发展新机制在显著缩小区域发展差距和实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当中发挥重要作用,为建设现代化经济体系和满足人民日益增长的美好生活需要提供重要支撑。

——到本世纪中叶,建立与全面建成社会主义现代化强国相适应的区域协调发展新机制,区域协调发展新机制在完善区域治理体系、提升区域治理能力、实现全体人民共同富裕等方面更加有效,为把我国建成社会主义现代化强国提供有力保障。

二、建立区域战略统筹机制

(四)推动国家重大区域战略融合发展。以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大战略为引领,以西部、东北、中部、东部四大板块为基础,促进区域间相互融通补充。以“一带一路”建设助推沿海、内陆、沿边地区协同开放,以国际经济合作走廊为主骨架加强重大基础设施互联互通,构建统筹国内国际、协调国内东中西和南北方的区域发展新格局。以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展,调整区域经济结构和空间结构,推动河北雄安新区和北京城市副中心建设,探索超大城市、特大城市等人口经济密集地区有序疏解功能、有效治理“大城市病”的优化开发模式。充分发挥长江经济带横跨东中西三大板块的区位优势,以共抓大保护、不搞大开发为导向,以生态优先、绿色发展为引领,依托长江黄金水道,推动长江上中下游地区协调发展和沿江地区高质量发展。建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式,推动区域板块之间融合互动发展。以北京、天津为中心引领京津冀城市群发展,带动环渤海地区协同发展。以上海为中心引领长三角城市群发展,带动长江经济带发展。以香港、澳门、广州、深圳为中心引领粤港澳大湾区建设,带动珠江-西江经济带创新绿色发展。以重庆、成都、武汉、郑州、西安等为中心,引领成渝、长江中游、中原、关中平原等城市群发展,带动相关板块融合发展。加强“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大战略的协调对接,推动各区域合作联动。推进海南全面深化改革开放,着力推动自由贸易试验区建设,探索建设中国特色自由贸易港。

(五)统筹发达地区和欠发达地区发展。推动东部沿海等发达地区改革创新、新旧动能转换和区域一体化发展,支持中西部条件较好地区加快发展,鼓励国家级新区、自由贸易试验区、国家级开发区等各类平台大胆创新,在推动区域高质量发展方面发挥引领作用。坚持“输血”和“造血”相结合,推动欠发达地区加快发展。建立健全长效普惠性的扶持机制和精准有效的差别化支持机制,加快补齐基础设施、公共服务、生态环境、产业发展等短板,打赢精准脱贫攻坚战,确保革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区与全国同步实现全面建成小康社会。健全国土空间用途管制制度,引导资源枯竭地区、产业衰退地区、生态严重退化地区积极探索特色转型发展之路,推动形成绿色发展方式和生活方式。以承接产业转移示范区、跨省合作园区等为平台,支持发达地区与欠发达地区共建产业合作基地和资源深加工基地。建立发达地区与欠发达地区区域联动机制,先富带后富,促进发达地区和欠发达地区共同发展。

(六)推动陆海统筹发展。加强海洋经济发展顶层设计,完善规划体系和管理机制,研究制定陆海统筹政策措施,推动建设一批海洋经济示范区。以规划为引领,促进陆海在空间布局、产业发展、基础设施建设、资源开发、环境保护等方面全方位协同发展。编制实施海岸带保护与利用综合规划,严格围填海管控,促进海岸地区陆海一体化生态保护和整治修复。创新海域海岛资源市场化配置方式,完善资源评估、流转和收储制度。推动海岸带管理立法,完善海洋经济标准体系和指标体系,健全海洋经济统计、核算制度,提升海洋经济监测评估能力,强化部门间数据共享,建立海洋经济调查体系。推进海上务实合作,维护国家海洋权益,积极参与维护和完善国际和地区海洋秩序。

三、健全市场一体化发展机制

(七)促进城乡区域间要素自由流动。实施全国统一的市场准入负面清单制度,消除歧视性、隐蔽性的区域市场准入限制。深入实施公平竞争审查制度,消除区域市场壁垒,打破行政性垄断,清理和废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法,进一步优化营商环境,激发市场活力。全面放宽城市落户条件,完善配套政策,打破阻碍劳动力在城乡、区域间流动的不合理壁垒,促进人力资源优化配置。加快深化农村土地制度改革,推动建立城乡统一的建设用地市场,进一步完善承包地所有权、承包权、经营权三权分置制度,探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置改革。引导科技资源按照市场需求优化空间配置,促进创新要素充分流动。

(八)推动区域市场一体化建设。按照建设统一、开放、竞争、有序的市场体系要求,推动京津冀、长江经济带、粤港澳等区域市场建设,加快探索建立规划制度统一、发展模式共推、治理方式一致、区域市场联动的区域市场一体化发展新机制,促进形成全国统一大市场。进一步完善长三角区域合作工作机制,深化三省一市在规划衔接、跨省际重大基础设施建设、环保联防联控、产业结构布局调整、改革创新等方面合作。

(九)完善区域交易平台和制度。建立健全用水权、排污权、碳排放权、用能权初始分配与交易制度,培育发展各类产权交易平台。进一步完善自然资源资产有偿使用制度,构建统一的自然资源资产交易平台。选择条件较好地区建设区域性排污权、碳排放权等交易市场,推进水权、电力市场化交易,进一步完善交易机制。建立健全用能预算管理制度。促进资本跨区域有序自由流动,完善区域性股权市场。

四、深化区域合作机制

(十)推动区域合作互动。深化京津冀地区、长江经济带、粤港澳大湾区等合作,提升合作层次和水平。积极发展各类社会中介组织,有序发展区域性行业协会商会,鼓励企业组建跨地区跨行业产业、技术、创新、人才等合作平台。加强城市群内部城市间的紧密合作,推动城市间产业分工、基础设施、公共服务、环境治理、对外开放、改革创新等协调联动,加快构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇化格局。积极探索建立城市群协调治理模式,鼓励成立多种形式的城市联盟。

(十一)促进流域上下游合作发展。加快推进长江经济带、珠江-西江经济带、淮河生态经济带、汉江生态经济带等重点流域经济带上下游间合作发展。建立健全上下游毗邻省市规划对接机制,协调解决地区间合作发展重大问题。完善流域内相关省市政府协商合作机制,构建流域基础设施体系,严格流域环境准入标准,加强流域生态环境共建共治,推进流域产业有序转移和优化升级,推动上下游地区协调发展。

(十二)加强省际交界地区合作。支持晋陕豫黄河金三角、粤桂、湘赣、川渝等省际交界地区合作发展,探索建立统一规划、统一管理、合作共建、利益共享的合作新机制。加强省际交界地区城市间交流合作,建立健全跨省城市政府间联席会议制度,完善省际会商机制。

(十三)积极开展国际区域合作。以“一带一路”建设为重点,实行更加积极主动的开放战略,推动构建互利共赢的国际区域合作新机制。充分发挥“一带一路”国际合作高峰论坛、上海合作组织、中非合作论坛、中俄东北-远东合作、长江-伏尔加河合作、中国-东盟合作、东盟与中日韩合作、中日韩合作、澜沧江-湄公河合作、图们江地区开发合作等国际区域合作机制作用,加强区域、次区域合作。支持沿边地区利用国际合作平台,积极主动开展国际区域合作。推进重点开发开放试验区建设,支持边境经济合作区发展,稳步建设跨境经济合作区,更好发挥境外产能合作园区、经贸合作区的带动作用。

五、优化区域互助机制

(十四)深入实施东西部扶贫协作。加大东西部扶贫协作力度,推动形成专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量多种举措有机结合互为支撑的“三位一体”大扶贫格局。强化以企业合作为载体的扶贫协作,组织企业到贫困地区投资兴业、发展产业、带动就业。完善劳务输出精准对接机制,实现贫困人口跨省稳定就业。进一步加强扶贫协作双方党政干部和专业技术人员交流,推动人才、资金、技术向贫困地区和边境地区流动,深化实施携手奔小康行动。积极引导社会力量广泛参与深度贫困地区脱贫攻坚,帮助深度贫困群众解决生产生活困难。

(十五)深入开展对口支援。深化全方位、精准对口支援,推动新疆、西藏和青海、四川、云南、甘肃四省藏区经济社会持续健康发展,促进民族交往交流交融,筑牢社会稳定和长治久安基础。强化规划引领,切实维护规划的严肃性,进一步完善和规范对口支援规划的编制实施和评估调整机制。加强资金和项目管理,科学开展绩效综合考核评价,推动对口支援向更深层次、更高质量、更可持续方向发展。

(十六)创新开展对口协作(合作)。面向经济转型升级困难地区,组织开展对口协作(合作),构建政府、企业和相关研究机构等社会力量广泛参与的对口协作(合作)体系。深入开展南水北调中线工程水源区对口协作,推动水源区绿色发展。继续开展对口支援三峡库区,支持库区提升基本公共服务供给能力,加快库区移民安稳致富,促进库区社会和谐稳定。进一步深化东部发达省市与东北地区对口合作,开展干部挂职交流和系统培训,建设对口合作重点园区,实现互利共赢。

六、健全区际利益补偿机制

(十七)完善多元化横向生态补偿机制。贯彻绿水青山就是金山银山的重要理念和山水林田湖草是生命共同体的系统思想,按照区际公平、权责对等、试点先行、分步推进的原则,不断完善横向生态补偿机制。鼓励生态受益地区与生态保护地区、流域下游与流域上游通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立横向补偿关系。支持在具备重要饮用水功能及生态服务价值、受益主体明确、上下游补偿意愿强烈的跨省流域开展省际横向生态补偿。在京津冀水源涵养区、安徽浙江新安江、广西广东九洲江、福建广东汀江-韩江、江西广东东江、广西广东西江流域等深入开展跨地区生态保护补偿试点,推广可复制的经验。

(十八)建立粮食主产区与主销区之间利益补偿机制。研究制定粮食主产区与主销区开展产销合作的具体办法,鼓励粮食主销区通过在主产区建设加工园区、建立优质商品粮基地和建立产销区储备合作机制以及提供资金、人才、技术服务支持等方式开展产销协作。加大对粮食主产区的支持力度,促进主产区提高粮食综合生产能力,充分调动主产区地方政府抓粮食生产和农民种粮的积极性,共同维护国家粮食安全。

(十九)健全资源输出地与输入地之间利益补偿机制。围绕煤炭、石油、天然气、水能、风能、太阳能以及其他矿产等重要资源,坚持市场导向和政府调控相结合,加快完善有利于资源集约节约利用和可持续发展的资源价格形成机制,确保资源价格能够涵盖开采成本以及生态修复和环境治理等成本。鼓励资源输入地通过共建园区、产业合作、飞地经济等形式支持输出地发展接续产业和替代产业,加快建立支持资源型地区经济转型长效机制。

七、完善基本公共服务均等化机制

(二十)提升基本公共服务保障能力。在基本公共服务领域,深入推进财政事权和支出责任划分改革,逐步建立起权责清晰、财力协调、标准合理、保障有力的基本公共服务制度体系和保障机制。规范中央与地方共同财政事权事项的支出责任分担方式,调整完善转移支付体系,基本公共服务投入向贫困地区、薄弱环节、重点人群倾斜,增强市县财政特别是县级财政基本公共服务保障能力。强化省级政府统筹职能,加大对省域范围内基本公共服务薄弱地区扶持力度,通过完善省以下财政事权和支出责任划分、规范转移支付等措施,逐步缩小县域间、市地间基本公共服务差距。

(二十一)提高基本公共服务统筹层次。完善企业职工基本养老保险基金中央调剂制度,尽快实现养老保险全国统筹。完善基本医疗保险制度,不断提高基本医疗保险统筹层级。巩固完善义务教育管理体制,增加中央财政对义务教育转移支付规模,强化省、市统筹作用,加大对“三区三州”等深度贫困地区和集中连片特困地区支持力度。

(二十二)推动城乡区域间基本公共服务衔接。加快建立医疗卫生、劳动就业等基本公共服务跨城乡跨区域流转衔接制度,研究制定跨省转移接续具体办法和配套措施,强化跨区域基本公共服务统筹合作。鼓励京津冀、长三角、珠三角地区积极探索基本公共服务跨区域流转衔接具体做法,加快形成可复制可推广的经验。

八、创新区域政策调控机制

(二十三)实行差别化的区域政策。充分考虑区域特点,发挥区域比较优势,提高财政、产业、土地、环保、人才等政策的精准性和有效性,因地制宜培育和激发区域发展动能。坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境的前提下,进一步突出重点区域、行业和污染物,有效防范生态环境风险。加强产业转移承接过程中的环境监管,防止跨区域污染转移。对于生态功能重要、生态环境敏感脆弱区域,坚决贯彻保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的政策导向,严禁不符合主体功能定位的各类开发活动。相关中央预算内投资和中央财政专项转移支付继续向中西部等欠发达地区和东北地区等老工业基地倾斜,研究制定深入推进西部大开发和促进中部地区崛起的政策措施。动态调整西部地区有关产业指导目录,对西部地区优势产业和适宜产业发展给予必要的政策倾斜。在用地政策方面,保障跨区域重大基础设施和民生工程用地需求,对边境和特殊困难地区实行建设用地计划指标倾斜。研究制定鼓励人才到中西部地区、东北地区特别是“三区三州”等深度贫困地区工作的优惠政策,支持地方政府根据发展需要制定吸引国内外人才的区域性政策。

(二十四)建立区域均衡的财政转移支付制度。根据地区间财力差异状况,调整完善中央对地方一般性转移支付办法,加大均衡性转移支付力度,在充分考虑地区间支出成本因素、切实增强中西部地区自我发展能力的基础上,将常住人口人均财政支出差异控制在合理区间。严守生态保护红线,完善主体功能区配套政策,中央财政加大对重点生态功能区转移支付力度,提供更多优质生态产品。省级政府通过调整收入划分、加大转移支付力度,增强省以下政府区域协调发展经费保障能力。

(二十五)建立健全区域政策与其他宏观调控政策联动机制。加强区域政策与财政、货币、投资等政策的协调配合,优化政策工具组合,推动宏观调控政策精准落地。财政、货币、投资政策要服务于国家重大区域战略,围绕区域规划及区域政策导向,采取完善财政政策、金融依法合规支持、协同制定引导性和约束性产业政策等措施,加大对跨区域交通、水利、生态环境保护、民生等重大工程项目的支持力度。对因客观原因造成的经济增速放缓地区给予更有针对性的关心、指导和支持,在风险可控的前提下加大政策支持力度,保持区域经济运行在合理区间。加强对杠杆率较高地区的动态监测预警,强化地方金融监管合作和风险联防联控,更加有效防范和化解系统性区域性金融风险。

九、健全区域发展保障机制

(二十六)规范区域规划编制管理。加强区域规划编制前期研究,完善区域规划编制、审批和实施工作程序,实行区域规划编制审批计划管理制度,进一步健全区域规划实施机制,加强中期评估和后评估,形成科学合理、管理严格、指导有力的区域规划体系。对实施到期的区域规划,在后评估基础上,确需延期实施的可通过修订规划延期实施,不需延期实施的要及时废止。根据国家重大战略和重大布局需要,适时编制实施新的区域规划。

(二十七)建立区域发展监测评估预警体系。围绕缩小区域发展差距、区域一体化、资源环境协调等重点领域,建立区域协调发展评价指标体系,科学客观评价区域发展的协调性,为区域政策制定和调整提供参考。引导社会智库研究发布区域协调发展指数。加快建立区域发展风险识别和预警预案制度,密切监控突出问题,预先防范和妥善应对区域发展风险。

(二十八)建立健全区域协调发展法律法规体系。研究论证促进区域协调发展的法规制度,明确区域协调发展的内涵、战略重点和方向,健全区域政策制定、实施、监督、评价机制,明确有关部门在区域协调发展中的职责,明确地方政府在推进区域协调发展中的责任和义务,发挥社会组织、研究机构、企业在促进区域协调发展中的作用。

十、切实加强组织实施

(二十九)加强组织领导。坚持和加强党对区域协调发展工作的领导,充分发挥中央与地方区域性协调机制作用,强化地方主体责任,广泛动员全社会力量,共同推动建立更加有效的区域协调发展新机制,为实施区域协调发展战略提供强有力的保障。中央和国家机关有关部门要按照职能分工,研究具体政策措施,协同推动区域协调发展。各省、自治区、直辖市要制定相应落实方案,完善相关配套政策,确保区域协调发展新机制顺畅运行。

(三十)强化协调指导。国家发展改革委要会同有关部门加强对区域协调发展新机制实施情况跟踪分析和协调指导,研究新情况、总结新经验、解决新问题,重大问题要及时向党中央、国务院报告。新华社北京11月29日电