党的十九大报告提出,要实现小农户和现代农业发展有机衔接。当前和今后相当长的一个时期,小农户在我国仍然占大多数,如何引导小农户走上现代农业发展轨道,是我们面临的重大历史任务。近年来,各地积极推进土地经营权入股,引导农民以土地经营权入股公司、农民合作社,发展专业化、标准化、规模化、集约化生产,通过“保底收益+股份分红”等方式确保农民持续稳定增收,探索出小农户参与农业现代化的有效路径。

土地经营权入股取得明显成效

早在20世纪90年代初,广东南海、浙江温州等地就有农户陆续以承包地入股,联合发展农业生产。2002年制定的《农村土地承包法》规定,“承包方之间为发展农业经济,可以自愿联合将土地承包经营权入股,从事农业合作生产”。2013年,党的十八届三中全会明确提出,“允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。2015年、2016年中央一号文件进一步强调,引导农民以土地经营权入股龙头企业和农民合作社。为贯彻落实党中央要求,近年来,农业农村部在黑龙江等7个省(市)开展了土地经营权入股发展农业产业化经营试点,入股农户29万多户,涉及土地面积90多万亩。初步统计,到2017年6月底,全国入股承包土地2419万亩,比2012年增加了47%。

探索形成了多种模式。试点地区在入股方式、风险防范、配套措施等方面取得了阶段性成果。一是形成多种入股模式。包括农民以土地经营权直接入股公司、农民与原公司成立新公司、土地经营权直接入股合作社、农民与原公司共同入股合作社、土地经营权先入股合作社再入股公司、农民与公司开展非法人形式的股份合作等6种模式,可以广泛适应不同地区发展入股的多样化需求。二是建立风险防范机制。从公司和农民合作社章程、财务公开、日常监督等制度建设方面,充分保障农民的权益,重点推广“保底收益+股份分红”利益分配机制。通过财政与公司、农民共同出资设立风险保障金,降低经营不善时农民面临的风险。三是出台配套政策措施。桦南县、桐庐县、青州市等地制定了土地经营权入股的相关管理办法和示范合同,武进区、涪陵区等地建立了土地经营权价值评估和流转指导价格发布机制。各地还对参与入股的公司、农民合作社给予重点支持,组织专家帮助村镇编制农业产业发展规划等,有效地推进了入股工作开展。

推进了农业适度规模经营。通过引导农民以土地经营权入股,有效解决了农业适度规模经营中如何获得土地、谁来经营土地、如何确保土地经营稳定等一系列重要问题。一是促进土地集中连片。农民一家一户的经营,地块分散、品种各异、技术参差不齐,难以实现高效率、规模化。通过开展土地经营权入股,可以把一家一户的“小地块”整合为“大地块”,打破了原有的地块边界和经营管理范围,能够实施统一规划、统一作业、统一经营。二是培育和发展新型农业经营主体。龙头企业、农民合作社等新型农业经营主体的经济实力较强、科技水平较高、市场开拓能力突出,是推进农业适度规模经营的重要力量。开展土地经营权入股,将推动成立和发展一批龙头企业、农民合作社,入股的土地也为其建立生产基地、实现长远发展提供了重要保障。三是确保土地经营长期稳定。入股后,农民成为公司、农民合作社的重要成员,公司、合作社也不需要提前支付租金,实现了以股“连心、连责、连利”,增强了发展向心力和凝聚力。农民、公司、农民合作社通过构建优势互补、利益共享、风险共担的联结机制,有利于适度规模经营长期稳定发展。目前,各地农民以土地经营权入股的期限一般到二轮承包期结束,长达10年左右。

开辟了农民增收新途径。帮助农民持续增收,促进农村脱贫攻坚,推进农村实现小康,是开展土地经营权入股的重要目标。通过土地经营权入股,农民能够获得多方面的好处。一是分享农业全产业链条收入。入股盘活了农村的资产资源,实现了土地经营权转化为农民持有的公司、农民合作社股份,把沉睡的土地资源变为参与利润分配的投资资本。农民的收入来源从农产品生产环节拓展到涵盖农产品生产、加工、销售的农业全产业链,将有效增加财产性收入。二是既可参与股份分红,又可上班领薪。土地经营权入股的公司、农民合作社需要从事种植、养殖的工作人员。公司、农民合作社通过发展农产品加工、销售、运输、餐饮服务等,也将创造一定数量的岗位。入股的农民一般可以优先就地就业,实现“既持股分红又上班领薪”。三是推动农民向二三产业转移。农民以土地经营权入股后,土地就由专人种植了,农产品也由公司、农民合作社负责销售。如果不在入股的公司、农民合作社上班,农民可以选择转移就业,到城市寻求发展,在二三产业赚钱,共享现代化成果。根据地方农业部门测算,土地经营权入股后,大约有40%的农民股东转移到附近城市打工。

落实承包地“三权分置”的有效路径。习近平总书记指出,“要在坚持农村土地集体所有的前提下,促使承包权和经营权分离,形成所有权、承包权、经营权‘三权分置’,经营权流转的格局”。一是在保障集体所有权、农户承包权的基础上,进一步放活了土地经营权。《中共中央办公厅 国务院办公厅关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》对“三权分置”作出了重大制度安排。在土地经营权入股中,农民入股的是一定期限内的土地经营权,土地所有权仍归集体,土地承包权仍归农户。入股不会影响集体所有权和农户承包权,农户可以放心地把土地经营权以入股的方式流转给公司、农民合作社,参与农业产业化经营。二是丰富了土地经营权流转的方式,让农民有更多的选择。农民的承包地除了可以对外出租,也可以通过入股的方式流转;公司、农民合作社既可以选择通过租赁方式获得土地经营权,也可以吸纳农民以土地经营权入股。从合作对象看,土地经营权入股既可以是农户之间,也可以是农户与非农户;既可以是单纯土地要素,也可以与资金、技术、管理等优化组合。三是保障了土地经营权人的权益,促进了土地经营权再流转和抵押权能实现。从理论看,农民入股后,土地经营权就成为公司、农民合作社的法人财产。根据中央关于“三权分置”办法的规定,公司、农民合作社可以依法在一定期限内占有耕作并取得相应收益,可以改良土壤、建设农业设施,也可以依法依规再流转土地经营权或设定抵押等。

对土地经营权入股几个问题的认识

土地经营权入股在工商登记、农民权益保护、土地经营权保护等方面还面临一些理论和法律问题。各地在试点过程中也探索出一些解决办法,值得思考和借鉴。

工商登记。主要涉及土地经营权是否可以作为非货币财产出资,入股农民人数超过50人如何处理等问题。一是土地经营权是否可以作价出资方式。现行《公司法》没有把土地经营权列举作为出资方式,但是也没规定土地经营权不得作为出资。承包地实行“三权分置”,农村土地实行所有权、承包权、经营权分置并行,所有权归集体,承包权属于农户,经营权可以由其他经营主体依流转合同取得,且还可以再流转。因此,土地经营权符合《公司法》规定的可估价、可转让的要求,可以作为出资。另外,《公司法》对债权能否出资,也没有明确规定,即使土地经营权被界定为债权,但依《公司法》可估价、可转让的非货币财产出资的条件,债权作为出资财产也不存在法律上的障碍,在实践中债权转为股权已经有探索。各地在试点过程中已把土地经营权作为对公司的出资。在土地经营权入股农民合作社方面,2017年修订的《农民专业合作社法》已经规定土地经营权可以作价出资。目前,全国有15个省(区、市)明确提出允许土地经营权出资注册农民合作社,有的还制定了专门办法。二是土地经营权评估作价。对于土地经营权如何作价、作价多少,大多数是根据土地年租金乘以入股年限计算;有的由农民股东和非农民股东自由开展协商,确定双方都能接受的土地经营权价格;有的区分土地股份和非土地股份,但土地股和非土地股实施“同股不同价”;有的根据每年土地的租金和生产经营过程中各项投入金额确定各方的持股比例。三是公司股东的人数上限。根据《公司法》规定,有限责任公司的股东人数上限为50人,但参与土地经营权入股的农民数量一般都会超过50人。各地面对农民股东较多的情况,一般采取让农民先入股到合作社再由合作社入股公司的办法予以解决;也有的专家提出可以通过让农民“委托持股”的方式,减少工商登记的股东数量。

保底分红。各地在开展土地经营权入股的实践中普遍采取了“保底分红”方式对农民进行利润分配,其中“保底收益”的水平与土地租金相当;“股份分红”则根据公司、农民合作社的生产经营情况确定。从法律上看,公司、农民合作社分红的前提是要有利润,不得动用注册资本进行“分红”。“保底收益”是否违反《公司法》关于利润分配的规定,损害其他股东和债权人的利益,我们认为“保底分红”是符合中国国情的特别制度设计。一是“保底分红”适应了农民以土地经营权入股的现实需要。农民对土地经营权入股既爱又怕,一方面对通过土地经营权资本化来获得更多收入有着美好期待,另一方面又不愿承担风险,倾向于获得稳定的预期收入。农民普遍要求,土地经营权入股后,公司、农民合作社必须确保支付“保底收益”,如果效益好,再支付一些“股份分红”。这是农民确保从土地获得基本收益的重要保障,也是他们开展土地经营权入股的基本前提。二是可视为非农民股东对农民股东的“保底收益”,即非农民股东定期垫付资金。为平衡法律对分红的制约与农民对收益的现实需要,非农民股东可以垫付给农民“保底收益”,甚至向农民支付“股份分红”,等公司盈利后,再从公司利润中偿还定期垫付资金,这是农民与非农民股东平等自愿协商的结果。三是“保底分红”在试点实践中得到普遍认可。试点过程中,农民股东的“保底收益”就与其让渡公司的经营决策权予非农民股东联系在一起。江苏、贵州等地探索引导农民把土地经营权交给村委会或者国有企业统一入股发展农业产业化经营,就是当“保底收益”无法兑现时,村委会、国有企业负责分担风险,承担垫付责任。

失地风险防范。实施承包地“三权分置”制度后,农民入股的只是一定期限的土地经营权,从理论上说,即使公司破产清算,农民仍享有土地承包权,但存在丧失经营权的风险。一是引入“优先股”和“双重资本制”。通过“优先股”的制度安排,确保在农民让出决策权和表决权的同时,给予农民在公司盈余分配和剩余财产分配中的优先权,如果公司破产清算中存有剩余财产,将优先返还农民入股的土地经营权。通过实施“双重资本制”,让农民的土地经营权出资仅记载在公司章程上,作为分红的依据,在注册登记时,声明公司资本不包括该部分出资,该部分出资只是对内有效力,不具有债权担保功能,不作为清算的资产。二是土地经营权再流转、抵押需尊重农民意愿。中央关于农村土地“三权分置”的办法要求,土地经营权的再流转和抵押须经农户书面同意,并向农民集体书面备案。但是入股后,土地经营权作为公司、农民合作社的法人财产,公司、农民合作社必须以此承担责任,拥有对土地经营权的处分权。为保护农民土地权益,与有关政策、法律衔接,降低公司、农民合作社运行成本,一些地方在相关章程中约定,入股就视为农民书面同意再流转、抵押,同时通过设置内部程序,要求一定数量的农民股东同意才可实施,防止这项权利被滥用。三是破产清算时采取回购方式予以保障。一些地方规定公司、农民合作社解散破产,农民入股的土地经营权可以不承担负债清偿责任,这既不符合法律规定,又不利于保护债权人权益。对此,采取政府回购或建立风险保障金的办法是可行的。公司、农民合作社破产后,政府先把土地经营权回购给农户,但是要求农户仍须以入股时的土地经营权作价对公司、农民合作社的债务承担责任。

推进土地经营权入股应把握的基本原则

巩固和完善农村基本经营制度。土地经营权入股仍然要坚持农地家庭承包经营制度,稳定统分结合的双层经营体制。要在严格保护集体所有权和农户承包权的前提下,平等保护公司、农民合作社依入股合同取得的土地经营权,保障其稳定的经营预期,确保其对入股土地依法享有一定期限内的占有、耕作并取得相应收益的权利,依法依规建设农业生产附属配套设施、设定抵押等权利。土地经营权入股不能超过土地承包剩余期限,不能减少、损害耕地,不能改变土地性质和用途,禁止入股土地“非农化”。

发挥政府作用,遵循市场规则。土地经营权入股探索阶段,要发挥政府的引导、支持作用,完善入股相关政策措施,积极为土地经营权入股创造良好条件,不要行政干预公司、农民合作社的正常生产经营。坚持市场在资源配置中的决定性作用,客观反映土地等要素的实际贡献和稀缺程度,按照市场规则协商确定入股各方的权利义务和利益分配。要发挥保险化解风险的作用,增强公司、农民合作社抗风险能力。平等保护入股各方的合法权益,提倡同股同权同责,经全体股东约定或公司章程规定,也可实行股、权、责差异化配置,但应符合权利义务对等原则。

尊重农民意愿,做到因地制宜。按照“允许”入股、“引导”入股和“自愿”入股的要求推进入股经营。土地经营权流转方式、入股形式、具体期限等由农户自愿选择,确保农民的知情权、参与权、监督权和收益权。充分考虑自然经济条件、承包地确权与流转状况、农村劳动力转移情况、新型农业经营主体发展水平等因素,鼓励探索形式多样、符合实际的入股方式,不能搞强迫命令和“一刀切”,支持边探索、边发展、边规范。不能急躁冒进,不能追求速度,防止把土地经营权入股的速度、面积作为政绩考核指标。

推进依法改革,坚持实事求是。土地经营权入股是一项开创性工作,要以包容的态度允许探索试点,对实践证明行之有效的和农民群众认可的做法、措施,要及时修改现行有关法律,努力做到探索实践与依法改革的统一。

推进土地经营权入股的措施

加强试点工作指导。进一步扩大土地经营权入股试点范围,已经开展入股试点的地方要密切跟踪相关公司、农民合作社发展情况,引导更多农户以土地经营权入股。积极探索土地经营权入股多元化组织载体、运行机制和政策配套,研究对农民以土地经营权入股进行风险提示的办法,加强对土地经营权入股的日常指导、调查监测,督促公司、农民合作社按照章程、协议分配收益,依法保护入股各方的合法权益。及时跟踪了解各地开展土地经营权入股的好做法好经验,宣传入股的好案例、好典型,探索形成可复制、能推广的经验。

修改有关法律法规。修订《农村土地承包法》及相关司法解释,按照“三权分置”安排,明确土地承包权和土地经营权权能。允许在承包方之间入股,也允许承包方与其他主体一起入股,明确土地经营权可出资入股公司。另外,关于“优先股”“双重资本制”等制度设计、土地经营权列举为出资方式、土地经营权入股后的股份转让和退出等一系列问题,可考虑修订《公司法》。

建立价格评估机制。依托县乡农村经营管理机构(土地流转服务中心),建立关于土地经营权价值的第三方评估机制,制定土地经营权入股价值评估办法,进一步明确评估机构、评估程序、评估方法等要求。鼓励县乡农村经营管理机构建立土地经营权流转指导价格发布机制,根据土地不同位置、等级分类等,定期定点开展流转价格监测,测算流转指导价格,并向社会公布。

加大政策支持力度。扶持土地经营权入股的公司发展农业生产,开展全产业链经营,解决用地难、贷款难的问题。支持开发符合入股需求的保险产品,探索“入股履约保证保险”等方式,加大政策性农业保险支持力度,并借鉴银行存款保险制度,推动创设土地经营权入股保险,在公司、农民合作社破产清算时,让农民从保险公司得到赔偿金,用于回购土地经营权。支持有条件的地方设立土地经营权入股风险保障基金。

(作者单位:农业农村部农村合作经济指导司、农业农村部乡村产业发展司、农业农村部机关党委)

编辑:任静