“十三五”收官和“十四五”谋划，恰逢“两个百年目标”交接、精准脱贫与乡村振兴衔接、供给侧结构性改革的深化等重要历史节点。总体而言，我国农业农村现代化面临“五期交汇”。

推进农业绿色发展，是贯彻新发展理念、推进农业供给侧结构性改革的必然要求，是加快农业现代化、促进农业可持续发展的重大举措，是守住绿水青山、建设美丽中国的时代担当，对保障国家食物安全、资源安全和生态安全，维系当代人福祉和保障子孙后代永续发展具有重大意义。
从农业部门的角度看，十四五时期是县级加快追赶超越步伐、推动农业农村高质量发展、促进乡村振兴战略加快实施的重要阶段。要立足农业农村发展实际，把未来五年全县的农业农村工作放在社会主义现代化建设全过程中进行谋划，研究提出“十四五”时期农业农村发展重大项目、重大工程以及重点任务、发展目标等，力争农业农村领域有更多的发展诉求上升到全县宏观战略层面，有更多的重大项目纳入到“十四五”全县乃至国家重点项目建设库。这些基本代表了县级农业部门的心声。
回顾：“十三五”中国农业现代化建设效果显著
“十三五”期间，农业供给侧结构性改革不断深化。具体表现在：

一是产品结构初步调优

2016—2018年，非优势产区籽粒玉米面积调减286.7万公顷，大豆面积增加160多万公顷，棉油糖、肉蛋奶、水产品品种结构和品质结构均有所提升，农产品质量安全例行监测总体合格率连续3年稳定在97.5%以上。

二是生产方式初步调好

“一控两减三基本”取得明显成效，2018年农田有效灌溉系数为0.554，化肥和农药使用量均实现负增长，秸秆、养殖废弃物和农膜综合利用取得明显进展。

三是产业体系初步调顺

2018年规模以上农产品加工企业7.9万家，经营收入14.9万亿元，农产品精深加工水平加快提升，共享农业、体验农业、中央厨房等农业新业态蓬勃发展，农业多种功能不断拓展。2018年休闲农业和乡村旅游接待游客30亿人次、营业收入超过8000亿元。

四是相关改革深入推进

农业补贴制度不断优化，托市政策改革攻坚阶段顺利完成，信贷、保险支农政策力度加大，2018年银行业涉农贷款余额达到33万亿元，农业保险提供风险保障3.46万亿元。

但是，“十四五”期间，我国农产品需求总量仍然刚性增长、需求结构还会持续升级。这就仍然需要真正由市场引导，顺应从过去的“有没有”到“好不好”的转型升级，实现创新为第一动力、协调为内生特点、绿色为普遍形态、开放为必由之路、共享为根本目的的农业高质量发展。



“十四五”时期我国农业农村现代化的政策完善策略

党的十九大提出实施乡村振兴战略，农业农村优先发展基本框架建立，全社会关心农业、关注农村、关爱农民的氛围更加浓厚。我国已是世界第二大经济体，人均GDP接近1万美元，支持农业农村发展的物质基础更加雄厚。工业化城镇化进入中后期，生产要素的内涵和外延不断扩张，农业农村产业实现跨界融合。生物技术、数字资源等将为农业农村现代化提供弯道超车的加速器，农产品市场空间和农业多功能性进一步拓展，乡村多元价值将更加凸显。农业进入高质量发展新阶段，农村改革不断深化，绿色发展理念深入人心，农业农村现代化建设的阶段性起点之高前所未见。在“五期交汇”的历史背景下，要进一步认清形势，针对上述十大“不平衡不充分”问题，把握政策改革的方向，科学制定“十四五”规划。

（一）在顶层设计上转向城乡融合发展

以往的规划在顶层设计的表述上是“统筹城乡发展”“以城带乡”，实际上是“城市主导、农村从属”的城乡发展思路。城乡融合发展，就是要促进城乡社会现代化经济体系、民主政治、文化活力、社会治理、生态文明互联互通。

城镇化红利在于规模经济效应、范围经济效应和集聚经济效应，而城乡融合发展则在于让规模、范围、集聚三大经济效应辐射到乡村。要加快建立城乡融合的体制机制和政策体系，实现城乡基础设施和公共服务一体化建设、一体化管护、一体化运营，促进城乡之间的要素流动。

城乡融合发展的基础是让城镇居民和农村居民的权利实现互联互通。要保障农民的“十大权利”，即保障农民在乡村的土地承包经营权、宅基地使用权、集体资产收益分配权，以及城乡融合过程中的人身财产安全、就业创业、体面居住、医疗卫生、养老社保、公平教育、政治参与方面的权利。

（二）政策支持更多地向农村发展倾斜

以往的政策目标主要指向为农业产业支持。一个很典型的证据是，农业补贴的测算依据一度是按照家庭承包经营耕地的面积，而且基本实现了不减存量、保持增量。按照单位耕地面积所获得的补贴计算，中国农业补贴已经超过美国。

新时代则需要坚持农业产业支持和农村发展协调并行。未来的政策支持要更多地向农村人居环境改善、农村社会事业等倾斜。而农村发展只依靠财政投入，是不可持续的，必须增强农村地区的自我发展能力。这就需要发展壮大农村集体经济，让农村集体经济集中力量办大事。

但是，现阶段我国农村集体经济实力仍然不强。根据第三次全国农业普查10%村庄样本数据（约5.5万个村），2016年平均每个村集体全年收入仅为105.19万元，每年还要支出64.32万元的人员工资、办公物品支出等村集体办公经费。如果以中位数计，村集体收入仅8万元，支出2.5万元。

根据农村社会事业促进部门测算，一个村建设一个公共厕所，投入资金至少需要10万元。在这种集体经济发展水平下，很难指望农村集体经济集中力量修建基础设施、做好民生服务等“大事”。

未来，要在保障农民利益的前提下，落实土地政策改革成效，千方百计盘活农村资源资产，放大产权制度改革经济效应，健全完善审批、财税、金融等政策，促进农村集体资源资产保值增值并创造实实在在的红利，释放农村集体经济活力。

（三）实现财政支农资金集约化和市场化使用

以往的规划主要依靠补贴、投资和工程项目等大幅增加财政投入。2003—2015年，国家财政支持农林水事务年均递增速度曾经达到21.2%。但是，随着国内经济转向中高速增长，经济下行压力加大，财政收入2014—2018年连续五年增速在10%以下。

“十四五”期间，减税降费政策效应会大概率地进一步释放，民生领域仍然需要财政资金补短板，其他多元化财政投入需求巨大。在这种背景下，财政对农业农村投入的增速大幅增长的空间有限。

未来的财政支农资金会更加整合集约使用，更多地发挥杠杆作用，激发社会资本和市场主体投入积极性。近年来，农林水事务财政支持资金探索使用了“大专项+任务清单”的方式，采取因素法测算分配，就某一薄弱环节的建设内容按地区切块，加强对建设任务的绩效评估。例如，国家现代农业产业园就参考了“大专项+任务清单”：以园区为单位投入，设立建设清单，直接验收建设清单项目。

与此同时，未来政府分配资源所依赖的项目制补贴方式会进一步改革。未来的农业农村支持手段会更多地依靠信贷、保险等市场化的方式，以大数据追踪的方式，实现市场化的精准支持，激发市场主体投入。